Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala quinta), de 24 de octubre de 2013, asunto C-151/12, por la que se resuelve recurso por incumplimiento de la Directiva 2000/60/CE, marco de aguas, contra España
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Aguas, Directiva “marco”, incumplimiento, cuencas intracomunitarias en España, falta de transposición
Resumen:
La Comisión entiende que el Reino de España no ha transpuesto algunas previsiones de la Directiva marco de aguas en lo que se refiere a las cuencas intraautonómicas o intracomunitarias cuya ordenación y gestión corresponde a las CCAA. Sólo Cataluña ha adoptado expresamente una transposición de algunas de las obligaciones, no así el resto. El Reino de España alega la cláusula de supletoriedad de la legislación estatal del 149.3 de la Constitución, argumento que no convence al TJUE.
Destacamos los siguientes extractos:
22. La Comisión admite que el anexo V, sección 1.4, de la Directiva 2000/60, por una parte, y los artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2, 10, apartados 1 y 2, y el anexo V, sección 1.3, de esta Directiva, por otra parte, han sido transpuestos en el ordenamiento jurídico español, respectivamente, por el apartado 5.1 de la Orden de 2008 y por el artículo único, apartados 2 a 6, de la Orden de 2011. No obstante, dado que estas Órdenes sólo se aplican a las cuencas hidrográficas intercomunitarias, la Comisión deduce que las citadas disposiciones de la Directiva 2000/60 no han sido transpuestas en lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias.
23. El Reino de España alega que la transposición en Derecho interno de las obligaciones que se desprenden de las mencionadas disposiciones de la Directiva 2000/60 para las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas fuera de Cataluña está garantizada por la cláusula de supletoriedad que figura en el artículo 149, apartado 3, in fine, de la Constitución. En su opinión, de dicha cláusula de supletoriedad se deriva, en particular, que, cuando la Comunidad Autónoma, dotada de competencia legislativa en un ámbito determinado, no hace uso de esta competencia o sólo la ejerce parcialmente, las normas estatales siguen estando vigentes, total o parcialmente, en los aspectos no regulados por la Comunidad Autónoma. El Reino de España afirma asimismo, invocando la Orden de 2008, que la plena aplicación de las normas estatales está garantizada en el presente asunto por lo que se refiere a las cuencas hidrográficas intracomunitarias. Por otra parte, el Reino de España reprocha a la Comisión haber querido imponer la forma en que debía llevarse a cabo la transposición en dicho Estado miembro, infringiendo de esa forma los artículos 4 TUE, apartado 2, y 288 TFUE, párrafo tercero.
24. La Comisión, por su parte, refuta esta última alegación. Respecto a la aplicación con carácter supletorio de las normas estatales en las cuencas hidrográficas intracomunitarias, alega que la interpretación de la cláusula de supletoriedad propuesta por el Reino de España no es una interpretación admitida por la jurisprudencia constitucional española. En cualquier caso, según la Comisión, en el presente asunto no se aplican efectivamente las citadas Órdenes en lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias.
32. En primer lugar, suponiendo que la cláusula de supletoriedad se aplicara en el presente asunto, el Reino de España no ha explicado de qué forma permite este principio colmar la inexistencia de normativa en materia de cuencas hidrográficas intracomunitarias, habida cuenta de la limitación expresa del ámbito de aplicación de la Orden de 2008 a las cuencas hidrográficas intercomunitarias.
33. A continuación, procede señalar que, si la aplicación con carácter supletorio de la Orden de 2008 debiera entenderse en el sentido de que las disposiciones de aplicación que establece en su sección 5.1 se aplican, como ha puesto de manifiesto la Abogado General en los puntos 23 a 25 de sus conclusiones, más allá del tenor del artículo único, apartado 2, de esta Orden, a las cuencas hidrográficas intracomunitarias, la situación jurídica que resultaría de ello no cumpliría los requisitos de claridad y precisión que deben caracterizar a las medidas nacionales de transposición (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2002, Comisión/Italia, C‑372/99, Rec. p. I‑819, apartado 18).
34. Procede asimismo añadir que, apoyándose en un informe del Consejo de Estado de 15 de diciembre de 2010, la Comisión constata, sin que el Reino de España haya rebatido este extremo, la existencia de incertidumbre, en el estado actual del Derecho constitucional español, respecto al alcance de la cláusula de supletoriedad como instrumento de garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión.
35. Por último, procede señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que el Reino de España cita en sus observaciones, el artículo 149, apartado 3, in fine, de la Constitución no parece que permita aplicar normas estatales con carácter supletorio a falta de normativa de las Comunidades Autónomas, sino únicamente colmar las lagunas detectadas. Debe añadirse que, en la vista, el Reino de España confirmó que, en el presente asunto, las Comunidades Autónomas, a excepción de la Comunidad Autónoma de Cataluña, no han ejercido sus competencias legislativas. En estas circunstancias, la aplicación de la cláusula de supletoriedad en el presente asunto carece de pertinencia por lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas fuera de Cataluña.
36. En cuanto a la remisión en los planes de gestión de las cuencas hidrográficas intracomunitarias a la Orden de 2008, invocada para demostrar la plena aplicación de dicha Orden a estas cuencas, habida cuenta de lo antedicho, el Reino de España no ha demostrado que las Comunidades Autónomas hayan actuado en virtud de una obligación jurídica cuando se han remitido a la Orden de 2008 en los planes de gestión de dichas cuencas. Pues bien, si dicha remisión refleja únicamente una práctica administrativa, por naturaleza susceptible de ser modificada en cualquier momento y desprovista de una publicidad adecuada, no puede ser considerada constitutiva de un cumplimiento válido de las obligaciones derivadas del Tratado (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 2011, Comisión/Luxemburgo, C‑490/09, Rec. p. I‑247, apartado 47 y jurisprudencia citada).
Sobre las medidas adoptadas en Cataluña
43. El Reino de España se apoya en dos medidas adoptadas por esta Comunidad Autónoma (Cataluña) en el plazo fijado en el dictamen motivado, en concreto, el Decreto 380/2006 y el Acuerdo del Gobierno de 2008, para demostrar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden de la Directiva 2000/60 en lo que atañe a la cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas en Cataluña. Además, invoca otras tres medidas adoptadas por esta Comunidad Autónoma después de que expirara el plazo señalado en el dictamen motivado, en concreto, el Plan de Gestión del Distrito Fluvial de Cataluña, de 23 de noviembre de 2010, el Programa de Medidas aprobado por el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña de 23 de noviembre de 2010 (en lo sucesivo, «Programa de Medidas de 23 de noviembre de 2010») y el Real Decreto 1219/2011, por el que se aprueba el Plan de gestión del distrito de cuenta fluvial de Cataluña (BOE de 22 de septiembre de 2011; en lo sucesivo, «Real Decreto 1219/2011»), sin indicar, no obstante, en relación con el último, las disposiciones de la Directiva 2000/60 que éste aplica.
44. La Comisión señala que, infringiendo su obligación de cooperación leal, el Reino de España no comunicó a la Comisión las medidas de transposición de la Directiva 2000/60 en lo que se refiere a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas en Cataluña ni las presentó en anexo a su escrito de contestación. Con carácter subsidiario, indica, en particular, que no cabe tener en cuenta el Real Decreto 1219/2011, puesto que fue adoptado después de que hubiera expirado el plazo fijado en el dictamen motivado.
49. A este respecto, procede señalar que, ciertamente, el Reino de España ha invocado estas medidas de transposición por primera vez en su escrito de contestación, lo que no puede conciliarse con la obligación de cooperación leal que incumbe a los Estados miembros con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3. Sin embargo, el presente recurso no tiene por objeto un incumplimiento de la obligación de información, sino un incumplimiento de la obligación de transponer determinadas disposiciones de la Directiva 2000/60. El mero hecho de que el Reino de España no haya informado a la Comisión en la fase administrativa previa de que la transposición ya había tenido lugar no basta para demostrar el incumplimiento alegado (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, C‑456/03, Rec. p. I‑5335, apartados 46 y 47).
53. En estas circunstancias procede desestimar el recurso en la medida en que tiene por objeto que se declare la no transposición por el Reino de España del artículo 4, apartado 8, y del anexo V, sección 1.3 y subsección 1.4.1, incisos i) a iii), de la Directiva 2000/60, al que se remite su artículo 8, apartado 2, en relación con las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas en Cataluña.
Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para transponer los artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2, y 10, apartados 1 y 2, y el anexo V, sección 1.3 y subsección 1.4.1, incisos i) a iii), de dicha Directiva, al que se remite su artículo 8, apartado 2, por lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas fuera de Cataluña, así como los artículos 7, apartado 2, y 10, apartados 1 y 2, de la misma Directiva por lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas en Cataluña.
Comentario del Autor:
El TJUE duda apoyándose en un informe del Consejo de Estado de 15 de diciembre de 2010, sobre el alcance de la cláusula de supletoriedad como instrumento de garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión y a pesar de ello entiende que la cláusula de supletoriedad se aplicara en el presente asunto, el Reino de España no ha explicado de qué forma permite este principio colmar la inexistencia de normativa en materia de cuencas hidrográficas intracomunitarias, habida cuenta de la limitación expresa del ámbito de aplicación de la Orden de 2008 a las cuencas hidrográficas intercomunitarias salvo la de Cataluña que en algunos aspectos de la Directiva si llevo a cabo su propia transposición.
Nueva condena derivada de la distribución territorial del poder y del respectivo reparto competencial, en este caso en materia de aguas.
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