Sentencia del Tribunal de Justicia, de 26 de abril de 2018, que declara el incumplimiento de la República de Bulgaria de la Directiva 2009/147, relativa a la conservación de las aves silvestres (art. 4.1), por no haber incluido todo el territorio idóneo en la Zona de protección especial (ZEP) denominada Rila
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), Asunto C-97/17, ECLI:EU:C:2018:285
Temas Clave: Natura 2000; Zonas especiales de protección; Clasificación; Inventarios BirdLife Internacional; criterios ornitológicos
Resumen:
La Sentencia fiscaliza la superficie afectada por la declaración de la Zona especial de protección “Rila” y trae causa de la demanda que interpuso la Comisión a raíz de la denuncia de la asociación búlgara de protección de las aves miembro de BirdLife Internacional por las deficiencias en la clasificación de estos espacios. La Comisión sostenía que dicha declaración era insuficiente y que la superficie no clasificada, ocupada por bosques antiguos de coníferas propicias para proteger las relevantes poblaciones de diversas especies de aves (entre otras, mochuelo alpino, mochuelo boreal, pico tridáctilo, águila real, urogallo común, halcón peregrino, picamaderos negro, pico dorsiblanco, chotacabras europeo o grévol)
La Sentencia comienza recordando la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia sobre las obligaciones que impone el art. 4.1 de la citada Directiva a los Estados, esto es, clasificar como Zonas de protección especial (en adelante, ZPE) los territorios más idóneos para la conservación de las especies contempladas en su Anexo I basándose en criterios ornitológicos científicamente fundados; o, que la clasificación se base en los límites naturales del correspondiente ecosistema y no en otros factores.
El Tribunal de Justicia rechaza los argumentos de Bulgaria cuestionando la demanda de la Comisión (en particular, la disposición de margen de apreciación para declarar estos espacios; o, la falta de fiabilidad y actualización de las pruebas y datos aportados por la Comisión). La Sentencia entiende que los datos de la Comisión son suficientes para acreditar el incumplimiento, en la medida en que se basó en estudios y actuaciones de la Administración búlgara así como en el Inventario de BirdLife sobre las zonas más importantes para las aves. En este sentido, recuerda que dichos Inventarios constituyen una referencia sobre los mejores conocimientos científicos en la materia que requiere que el Estado los desvirtúe. El Tribunal de Justicia declara el incumplimiento, en la medida en que Bulgaria no ha acreditado debidamente que procediera no clasificar toda la superficie incluida en dicho Inventario.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 60. En primer lugar debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves obliga a los Estados miembros a clasificar como ZPE los territorios que se ajusten a los criterios ornitológicos determinados por esta disposición (sentencia de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria, C‑141/14, EU:C:2016:8, apartado 27 y jurisprudencia citada).
61. En segundo lugar, los Estados miembros tienen la obligación de clasificar como ZPE todos los parajes que, según criterios ornitológicos, sean los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate (sentencia de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria, C‑141/14, EU:C:2016:8, apartado 28 y jurisprudencia citada).
64. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el margen de apreciación de que gozan los Estados miembros al elegir los territorios más adecuados para clasificarlos como ZPE no se refiere a la conveniencia de clasificar como ZPE los territorios que resulten ser los más adecuados según criterios ornitológicos, sino solo a la aplicación de estos criterios para identificar los territorios más adecuados para la conservación de las especies enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves (sentencia de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria, C‑141/14, EU:C:2016:8, apartado 29 y jurisprudencia citada).
65. Como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado anterior, y como subrayó la Comisión acertadamente, si bien es cierto que los Estados miembros disponen de un cierto margen de apreciación en lo que respecta a la elección de las ZPE, la decisión relativa a su clasificación y a su delimitación debe basarse únicamente en los criterios ornitológicos fijados por la Directiva sobre las aves. Por consiguiente, al haber establecido, a fin de identificar los territorios más adecuados para la clasificación como ZPE una distinción entre los territorios más importantes para la conservación de las especies previstas en el artículo 4, apartado 1, de la citada Directiva y los territorios menos importantes y que sufren una fuerte presión antrópica, la República de Bulgaria no ha permanecido dentro de los límites del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros.
67. Por lo tanto, la República de Bulgaria no puede invocar el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros para justificar la clasificación tan solo parcial como ZPE de territorios que, en su conjunto, responden a los criterios ornitológicos establecidos en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves.
69. A este respecto, es preciso recordar que, en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado. En efecto, la Comisión tiene que aportar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que pueda basarse en presunciones (sentencia de 21 de julio de 2016, Comisión/Rumanía, C‑104/15, no publicada, EU:C:2016:581, apartado 83 y jurisprudencia citada).
70. No obstante, dicha institución, que no dispone de facultades propias de investigación en la materia, depende en gran medida de los elementos presentados por posibles denunciantes, los organismos privados o públicos que actúen en el territorio del Estado miembro de que se trate y por el propio Estado miembro afectado. Asimismo, todo documento oficial expedido por las autoridades del Estado miembro de que se trate podrá considerarse una fuente apropiada de información a efectos de la incoación, por parte de la Comisión, del procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE (sentencia de 16 de julio de 2015, Comisión/Eslovenia, C‑140/14, no publicada, EU:C:2015:501, apartado 40 y jurisprudencia citada).
71. Por lo que respecta, en primer lugar, a la supuesta falta de fiabilidad de los datos científicos y jurídicos aportados por la Comisión, ha de señalarse que esos datos, de los cuales una parte fue facilitada por las propias autoridades búlgaras, fueron sometidos, durante los años 2007 a 2010, a una serie de evaluaciones llevadas a cabo por la BAN, por la BDZP y por grupos de trabajo ad hoc compuestos por expertos que representaban a las autoridades búlgaras, al entorno universitario y a organizaciones no gubernamentales, y fueron objeto, a continuación, de discusiones y de actualización en reuniones de expertos en el seno del NSBR.
72. Pues bien, se desprende de esos mismos datos que la parte no clasificada como ZPE de la ZICA Rila, en concreto el paraje Rila buffer, constituye un hábitat favorable para varias especies mencionadas en el anexo I de la Directiva sobre las aves. Por otro lado, el conjunto de la ZICA Rila presenta una importancia primordial para un gran número de dichas especies, y los hábitats de las más afectadas están repartidos tanto en la parte de la ZICA clasificada como ZPE como en la no clasificada.
73. Contrariamente al argumento de la República de Bulgaria de que la Comisión no precisó el método ni los análisis utilizados para cada una de las especies de que se trata, ha de señalarse que dicha institución aportó en el escrito de recurso datos pertinentes relativos a dicho método y a los referidos análisis, y presentó, en particular, una serie de cuadros que ponían de relieve el grado de afectación para cada especie de que se trata.
76. A este respecto, ha de señalarse que, si bien toda clasificación supone que las autoridades competentes, basándose en los mejores conocimientos científicos disponibles, han adquirido el convencimiento de que el lugar de que se trata forma parte de los territorios más adecuados para la protección de las aves, ello no significa que, en general, la obligación de clasificación sea inoperante hasta tanto las autoridades hayan evaluado completamente y comprobado los nuevos conocimientos científicos (sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, EU:C:2007:780, apartado 63 y jurisprudencia citada).
78. No obstante, ha quedado acreditado que, frente a los criterios ornitológicos utilizados por BirdLife International, la República de Bulgaria no ha presentado otros que puedan verificarse de manera objetiva, a falta de pruebas científicas contrarias, dicho umbral constituye un elemento de referencia que permite apreciar si este Estado miembro debía haber clasificado como ZPE la totalidad de la ZICA Rila (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, EU:C:2007:780, apartados 53 y 54).
81. Es cierto que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que es necesario actualizar los datos científicos para determinar la situación de las especies más amenazadas, así como la de las especies que constituyen un patrimonio común de la Unión a fin de clasificar como ZPE los territorios más apropiados y que procede utilizar los datos científicos más actualizados que se hallen disponibles al final del plazo establecido en el dictamen motivado (sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, EU:C:2007:780, apartado 47).
82. Sin embargo, a falta de datos científicos actualizados que puedan justificar una clasificación solamente parcial como ZPE de la ZICA Rila, la Comisión consideró acertadamente en su escrito de recurso que el inventario ZICA constituye la referencia más actualizada y más precisa para apreciar si la República de Bulgaria ha clasificado territorios suficientes en número y en superficie como ZPE en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, EU:C:2007:780, apartado 67). En efecto, dicho inventario, aunque no sea jurídicamente vinculante para los Estados miembros interesados, contiene datos científicos que permiten apreciar en qué medida un Estado miembro ha cumplido su obligación derivada de dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia, C‑374/98, EU:C:2000:670, apartados 25 y 26).
84. La República de Bulgaria, que se ha limitado a poner de relieve la necesidad de llevar a cabo estudios adicionales relativos a la ZICA Rila, no ha demostrado, tal como se desprende del expediente transmitido al Tribunal de Justicia, que pudiera cumplir las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves clasificando como ZPE lugares distintos de los indicados en el inventario ZICA establecido por la BDZP para el año 2007 y de una superficie total inferior a la indicada.
Comentario de la Autora:
La Sentencia confirma la doctrina reiterada del Tribunal de Justicia sobre la declaración de las Zonas especiales de protección contempladas en el art. 4.1 de la Directiva de aves. Los Estados, según el Alto Tribunal, tienen un margen de apreciación reducido a la hora de declarar estos territorios y solo pueden basarse en criterios ornitológicos, científicamente demostrados.
El Tribunal de Luxemburgo sigue reconociendo a efectos del control del cumplimiento de dicha Directiva un importante valor probatorio a los Inventarios de BirdLife que identifican los lugares más importantes para las aves (conocidos como IBAs, por sus siglas en inglés). Una vez más, se comprueba que pese a no ser jurídicamente vinculantes, los Estados no pueden apartarse de los mismos salvo cuando demuestran que procede declarar otras zonas o superficies.
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