Sentencia del Tribunal de Justicia, de 29 de julio de 2019 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre las Directivas 92/43, de hábitats (art. 6, párrafos 3 y 4, conceptos de “proyecto” y “razones imperiosas de interés público de primer orden” y evaluación ambiental); y, 2011/92, de evaluación de proyectos (arts. 2.1; 2.4; y 4.1, concepto de “proyecto”, evaluación de impacto y exenciones)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Gran Sala), asunto C‑411/17, ECLI:EU:C:2019:622
Temas Clave: Natura 2000; evaluación ambiental; proyectos; centrales nucleares; razones imperiosas de interés público de primer orden; electricidad; seguridad del suministro
Resumen:
El Tribunal Constitucional de Bélgica planteó nueve cuestiones al Tribunal de Justicia antes de resolver el recurso de anulación interpuesto por dos asociaciones ambientales (Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen) contra la Ley del Parlamento de Bélgica, de 28 de junio de 2015, que preveía el reinicio de la actividad de una central nuclear cerrada y retrasaba diez años el cese programado de otra central nuclear en funcionamiento. Las demandantes alegaron que las decisiones, no sometidas previamente a evaluación ambiental, incumplían por este motivo los Convenios de Espoo (Evaluación del Impacto Medioambiental en un contexto transfronterizo) y de Aarhus (acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente) así como las Directivas de evaluación de impacto ambiental, de hábitats y de aves. El Tribunal remitente consideró necesario pronunciamiento del Tribunal de Luxemburgo sobre varios preceptos de los citados Convenios y de las Directivas de evaluación de impacto ambiental y de hábitats.
El Tribunal de Justicia comienza analizando las cuestiones relacionadas con las Directivas de evaluación de impacto ambiental (EIA) y de hábitats dejando para el final las referentes a los Convenios internacionales. En cuanto a la Directiva EIA, establece, como punto de partida y aplicando su jurisprudencia reiterada sobre el concepto de proyecto, que las decisiones de legislador belga, en la medida en que requieren modernizar centrales nucleares y, por tanto, pueden alterar la realidad física de los emplazamientos, constituyen un “proyecto” en el sentido de la Directiva 2011/92 que, en principio, debe ser objeto de una evaluación de impacto ambiental previa. En este sentido, la Sentencia equipara su magnitud, en cuanto a repercusiones ambientales, al arranque inicial de centrales nucleares (proyecto contemplado en el Anexo I) y entiende que, por tanto, tiene cabida en el punto 24 del citado anexo (modificación de proyectos). Además, considera que el Proyecto tiene efectos transfronterizos, al estar ubicadas ambas centrales cerca de la frontera con los Países Bajos. La Sentencia, por otra parte, considera irrelevante, a efectos de la procedencia de realizar la citada evaluación ambiental, que la ejecución de las medidas cuestionadas requiera actos posteriores, como una nueva autorización para producir electricidad, aclarando, además, que los trabajos directamente ligados a las mismas también deben evaluarse previamente si su naturaleza y efectos potenciales en el ambiente son suficientemente identificables en esta fase, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
La Sentencia se centra, a continuación, en la posible exención de dicho proyecto de evaluación de impacto ambiental, conforme al art. 2. 4 de la Directiva 2011/92, fundamentada en la garantía de la seguridad del suministro eléctrico del país. El Tribunal afirma que sólo cabría si el Estado demuestra que el riesgo para dicha seguridad es razonablemente probable y que la urgencia del proyecto está justificada y, en todo caso, cumpliendo las obligaciones del art. 2. 4, párrafo segundo, letras a) a c), de la citada Directiva (entre otras, suministrar información al público e informar a la Comisión). El juez interno, dice la Sentencia, debe comprobar el cumplimiento de estos requisitos aunque advierte que los datos obrantes en autos ponen de manifiesto que, por lo pronto, se incumplió la obligación de comunicar dicha exención a la Comisión. El Tribunal recuerda, además, que el empleo de esta vía no exonera del cumplimiento de las obligaciones que impone el art. 7 de la Directiva EIA a los proyectos con efectos transfronterizos, como ocurre en el caso fiscalizado con las centrales nucleares.
La respuesta a la última cuestión sobre la Directiva EIA es negativa. El Tribunal de Justicia prácticamente descarta que la normativa impugnada constituya un acto legislativo nacional específico excluido de su ámbito de aplicación ex art. 1.4, pues no se cumplen los requisitos legales tal como han sido interpretados por su jurisprudencia (en particular, el proyecto no fue adoptado en detalle por el legislador).
Centrándose en la Directiva de hábitats (octava cuestión), la Sentencia concluye, respecto del art. 6.3, que las medidas previstas en la Ley cuestionada constituyen, igualmente, un proyecto que debía someterse a la “adecuada” evaluación de sus efectos sobre los lugares afectados, al igual que los trabajos relacionados cuya naturaleza y efectos puedan identificarse.
Sobre el art. 6.4, la Sentencia establece, en cuanto al párrafo primero, que la garantía de la seguridad del suministro de electricidad constituye una razón imperiosa de interés público de primer orden en el sentido de dicha disposición; y, respecto del párrafo segundo (limitación en los lugares que albergan un tipo de hábitat natural o especie prioritarios a razones de seguridad pública), el Tribunal afirma, tras recordar al juez remitente que debe comprobar si incide en un lugar de este tipo, que solo la necesidad de evitar una amenaza real y grave de corte del suministro eléctrico del Estado afectado puede constituir una razón de seguridad pública en el sentido de dicha disposición.
Contestadas las cuestiones relativas a las Directivas EIA y de hábitats en el sentido señalado la Sentencia considera innecesario responder a las cuestiones referentes a los Convenios de Espoo (primera a tercera) y de Aarhus (cuarta y quinta).
La Sentencia aborda, por último, la duda del juez interno sobre el eventual mantenimiento temporal de los efectos de la ley impugnada contraria a las Directivas de evaluación de impacto ambiental y de hábitats (novena cuestión prejudicial). Según la misma, dicha posibilidad es excepcional, esto es, el juez interno únicamente puede mantener dichos efectos si la anulación o suspensión de la Ley conlleva una amenaza real y grave de corte del suministro eléctrico del Estado que no se pueda afrontar por otros medios. En consecuencia, el Tribunal remitente debe analizar si el Estado dispone de otros medios o alternativas para garantizar el suministro eléctrico y, en todo caso, limitar el mantenimiento del acto al tiempo estrictamente necesario para corregir la referida ilegalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 62. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el término «proyecto», en la definición formulada, en particular, en el primer guion del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA, corresponde a obras o a intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de abril de 2012, Pro-Braine y otros, C‑121/11, EU:C:2012:225, apartado 31 y jurisprudencia citada).
66. En particular, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que dichos trabajos tienen por objeto especialmente la modernización de las cúpulas de las centrales Doel 1 y Doel 2, la renovación de las piscinas de almacenamiento del combustible gastado, la instalación de una nueva estación de bombeo y obras de adaptación de los cimientos para una mayor protección de las referidas centrales contra las inundaciones. Según parece, estos trabajos implican no solamente mejoras en las estructuras existentes, sino también la realización de tres construcciones, de las cuales dos van destinadas al alojamiento de los sistemas de ventilación y la tercera a una estructura antiincendios. Pues bien, dada su naturaleza, tales trabajos pueden alterar la realidad física de los correspondientes emplazamientos, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
68. En efecto, estas últimas, dada la extensión de la prórroga de la producción industrial de energía decretada, no pudieron ser votadas sin que el legislador belga hubiera tenido conocimiento previamente de la naturaleza y de la viabilidad técnica y financiera de las obras de modernización que implicaban, así como de las inversiones necesarias para su ejecución. Además, en la exposición de motivos de la Ley de 28 de junio de 2015 y en los trabajos preparatorios de esta norma se mencionan expresamente dichas obras de modernización y dichas inversiones.
69. Ha de señalarse igualmente que tal relación material entre las medidas impugnadas ante el órgano jurisdiccional remitente y las inversiones mencionadas en el apartado anterior resulta confirmada por el hecho de que la Ley de 28 de junio de 2015 insertó, en el artículo 4 de la Ley de 31 de enero de 2003, un apartado 3, a tenor del cual, en caso de no haberse celebrado un convenio entre el propietario de las centrales Doel 1 y Doel 2 y el Estado belga a más tardar el 30 de noviembre de 2015, el jefe del Estado adelantaría la fecha de desactivación de ambas centrales al 31 de marzo de 2016.
71. Por todas estas consideraciones, unas medidas como las controvertidas en el litigio principal no pueden desligarse de manera artificiosa de unos trabajos que se hallan indisociablemente ligados a ellas, a efectos de la apreciación de la existencia, en el presente asunto, de un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), primer guion, de la Directiva EIA. En consecuencia, proceder concluir que, juntos, tales medidas y los trabajos de modernización indisociablemente ligados a ellas forman parte de un mismo «proyecto» en el sentido de la citada disposición, sin perjuicio de las apreciaciones de hecho que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente.
75. Finalmente, de una lectura combinada de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Directiva EIA se deduce que los proyectos relacionados en el anexo I de esta Directiva entrañan, por su naturaleza, un riesgo de repercusiones importantes en el medio ambiente y han de ser necesariamente objeto de una evaluación de impacto ambiental (véanse, en este sentido, sobre dicha obligación de evaluación, las sentencias de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 74, y de 11 de febrero de 2015, Marktgemeinde Straßwalchen y otros, C‑531/13, EU:C:2015:79, apartado 20).
76. El punto 2, letra b), del anexo I de la Directiva EIA menciona, entre los proyectos que, según el artículo 4, apartado 1, de esta, deben ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10 de la misma Directiva, las centrales nucleares y otros reactores nucleares, incluidos su desmantelamiento o su puesta fuera de servicio definitivos.
77. Es necesario apreciar, por tanto, si unas medidas como las controvertidas en el litigio principal, junto con los trabajos de los que son indisociables, pueden tener cabida en el punto 24 del anexo I de la Directiva EIA, que se refiere a «cualquier modificación o extensión de un proyecto consignado en el presente anexo, cuando dicha modificación o extensión cumple, por sí sola, los posibles umbrales establecidos en el presente anexo», o en el punto 13, letra a), del anexo II de esa Directiva, que menciona «cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en el anexo I o en este anexo, ya autorizados, ejecutados, o en proceso de ejecución, que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente (modificación o extensión no recogidas en el anexo I)».
79. Pues bien, las medidas controvertidas en el litigio principal, que tienen por efecto prolongar, por un período significativo de diez años, la validez de la autorización de producción de electricidad con fines industriales por las dos centrales afectadas, limitada anteriormente a cuarenta años por la Ley de 31 de enero de 2003, combinadas con los importantes trabajos de renovación que han resultado necesarios por tratarse de unas centrales vetustas y por la obligación de ajustar estas a las normas de seguridad, deben ser consideradas de una magnitud comparable a la del arranque inicial de dichas centrales en cuanto al riesgo de repercusiones medioambientales.
80. Por consiguiente, procede considerar que aquellas medidas y esos trabajos tienen cabida en el punto 24 del anexo I de la Directiva EIA. En efecto, el proyecto descrito entraña, por sus características, un riesgo de efectos significativos en el medio ambiente, en el sentido del artículo 2, apartado 1, de esta Directiva, y debe necesariamente ser objeto de una evaluación de impacto ambiental conforme al artículo 4, apartado 1, de la citada Directiva.
81. Por añadidura, dado que las centrales Doel 1 y Doel 2 están situadas en las inmediaciones de la frontera del Reino de Bélgica con el Reino de los Países Bajos, es forzoso concluir que tal proyecto puede también tener efectos significativos en el medio ambiente en este último Estado miembro, en el sentido del artículo 7, apartado 1, de la misma Directiva.
85. Por otra parte, en caso de que el Derecho nacional prevea que el procedimiento de autorización conste de varias etapas, la evaluación de impacto ambiental de un proyecto debe efectuarse, en principio, tan pronto como sea posible identificar y evaluar todos los efectos que dicho proyecto pueda producir en el medio ambiente (véanse las sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, apartado 52, y de 28 de febrero de 2008, Abraham y otros, C‑2/07, EU:C:2008:133, apartado 26).
86. De esta manera, si una de esas etapas es una decisión principal y la otra una decisión de ejecución que no puede ir más allá de los parámetros determinados por la decisión principal, los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente deben identificarse y evaluarse en el procedimiento de adopción de la decisión principal. Solo en el supuesto de que los referidos efectos únicamente sean identificables durante el procedimiento relativo a la decisión de ejecución, la evaluación debería realizarse durante este último procedimiento (sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, apartado 52, y de 28 de febrero de 2008, Abraham y otros, C‑2/07, EU:C:2008:133, apartado 26).
88. De ello se deduce que, si bien es cierto que la ejecución de estas medidas requiere la adopción de actos ulteriores en el marco de un proceso complejo y regulado que tiene por objeto, en particular, garantizar el cumplimiento de las normas de seguridad y de seguridad física aplicables a dicha actividad de producción industrial de electricidad de origen nuclear y que tales medidas deben ser objeto, en particular, como se deduce de la exposición de motivos de la Ley de 28 de junio de 2015, de una autorización previa de la AFCN, no es menos cierto que, una vez adoptadas por el legislador nacional, ya no se contempla a priori la posibilidad de que las referidas medidas, que definen las características esenciales del proyecto, sean discutidas o cuestionadas.
97. Si bien no cabe excluir que la necesidad de garantizar la seguridad de suministro de electricidad de un Estado miembro pueda caracterizar un caso excepcional, en el sentido del artículo 2, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva EIA, que justifique eximir un proyecto de la evaluación de impacto ambiental, no se ha de olvidar que el artículo 2, apartado 4, párrafo segundo, letras a) a c), de esta Directiva impone una serie de obligaciones a los Estados miembros que pretendan ampararse en dicha excepción.
98. En efecto, en tal caso, los Estados miembros de que se trate deben, primero, examinar la conveniencia de otra forma de evaluación; segundo, poner a disposición del público afectado la información recogida al respecto, y, tercero, informar a la Comisión, previamente a la concesión de la autorización, sobre los motivos que justifican la exención concedida y proporcionarle la información que ponen, eventualmente, a disposición de sus propios nacionales.
100. En el presente asunto, aunque corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar si el Reino de Bélgica cumple dichas obligaciones, procede constatar que la Comisión ha indicado en sus observaciones escritas que no fue informada por este Estado miembro de la aplicación de la referida excepción.
101. Por otra parte, el artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA solo permite eximir un proyecto de la evaluación de impacto ambiental si el Estado miembro de que se trate puede demostrar que el riesgo para la seguridad de suministro de electricidad que invoca es razonablemente probable y que la urgencia del proyecto en cuestión justifica que se prescinda de tal evaluación. Además, como ha quedado dicho en el apartado 96 de la presente sentencia, tal excepción se aplica sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 de esa Directiva, relativo a la evaluación de proyectos que tengan efectos transfronterizos.
104. A este respecto, debe retenerse que el artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA, que reproduce el tenor del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337, supedita la exclusión de un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva EIA al cumplimiento de dos requisitos.
105. El primer requisito implica que el proyecto se adopte mediante un acto legislativo específico que presente las mismas características que una autorización. Este acto debe, en particular, conferir al titular del proyecto el derecho a realizarlo (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 32 y jurisprudencia citada).
106. El proyecto debe además adoptarse en detalle, a saber, de manera suficientemente precisa y definitiva, de suerte que el acto legislativo que lo adopte contenga, al igual que una autorización, todos los datos pertinentes para la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, una vez tomados en consideración por el legislador. El acto legislativo debe acreditar que los objetivos de la Directiva EIA se han alcanzado en lo que respecta al proyecto en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 33 y jurisprudencia citada).
107. De ello se deduce que no cabe considerar que un acto legislativo adopte un proyecto detallado, a efectos del artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA, cuando no contenga los datos necesarios para la evaluación de las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente o requiera la adopción de otros actos para conferir al titular del proyecto el derecho a realizarlo (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 34 y jurisprudencia citada).
108. El segundo requisito establecido en el artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA implica que, a través del procedimiento legislativo, se alcancen los objetivos de esta Directiva, incluido el de la disponibilidad de la información. Del artículo 2, apartado 1, de la expresada Directiva resulta, en efecto, que el objetivo esencial de esta consiste en garantizar que, antes de concederse una autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 35 y jurisprudencia citada).
110. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si en el presente asunto se han cumplido estos requisitos, teniendo en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de octubre de 2011, Boxus y otros, C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 y C‑135/09, EU:C:2011:667, apartado 47, y de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 41).
111. Ahora bien, dada la información de que dispone el Tribunal de Justicia, no parece que se hayan satisfecho las referidas exigencias.
112. En efecto, si bien el órgano jurisdiccional remitente menciona la existencia de estudios y de audiencias previos a la adopción de la Ley de 28 de junio de 2015, los autos remitidos al Tribunal de Justicia no permiten deducir que el legislador nacional tuvo conocimiento de la información a la que se alude en el apartado 109 de la presente sentencia en relación tanto con las medidas controvertidas en el litigio principal como con los trabajos indisociablemente ligados a tales medidas, respecto de los que se ha considerado, en la respuesta a la sexta cuestión prejudicial, letras a) a c), que juntos constituyen un mismo proyecto.
116. El artículo 6 de la Directiva de hábitats impone a los Estados miembros una serie de obligaciones y de procedimientos específicos dirigidos a garantizar, como se desprende del artículo 2, apartado 2, de esta Directiva, el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés de la Unión para alcanzar el objetivo más general de la misma Directiva que es garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente en lo que atañe a los lugares protegidos por ella [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 106 y jurisprudencia citada].
117. El artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, mediante un control previo, que un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar de que se trate o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable al citado lugar únicamente se autorice en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar [sentencias de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 108 y jurisprudencia citada, y de 25 de julio de 2018, Grace y Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, apartado 38].
118. Este mismo artículo 6, apartado 3, establece un procedimiento de evaluación en el que aparecen dos fases diferenciadas.
119. La primera, mencionada en la primera frase de esta disposición, impone a los Estados miembros la realización de una evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o un proyecto en un lugar protegido cuando exista la probabilidad de que dicho plan o proyecto afecte de manera apreciable a ese lugar. La segunda, mencionada en la segunda frase de esta misma disposición, que tiene lugar después de dicha evaluación adecuada, supedita la autorización de tal plan o proyecto al requisito de que no cause perjuicio a la integridad del lugar afectado, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 de dicho artículo 6 (sentencia de 25 de julio de 2018, Grace y Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593,
123. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que si a una actividad se le aplica la Directiva EIA, debe aplicársele, con mayor motivo, la Directiva de hábitats (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartado 65).
124. De ello se deduce que, si una actividad se considera proyecto en el sentido de la Directiva EIA, puede ser un proyecto en el sentido de la Directiva de hábitats (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartado 66).
125. Habida cuenta de la respuesta dada a la sexta cuestión prejudicial, letras a) a c), procede considerar que unas medidas como las controvertidas en el litigio principal, junto con los trabajos indisociablemente ligados a ellas, constituyen un proyecto en el sentido de la Directiva de hábitats.
126. En segundo término, es pacífico que el proyecto en cuestión en el litigio principal no guarda relación con la gestión de un lugar protegido ni es necesario para dicha gestión.
127. Por último, no ha de olvidarse que el hecho de que una actividad recurrente haya sido autorizada en virtud del Derecho nacional antes de la entrada en vigor de la Directiva de hábitats no constituye, en sí mismo, un obstáculo para que pueda considerarse, con motivo de cada intervención ulterior, un proyecto distinto a efectos de la mencionada Directiva, so pena de excluir permanentemente dicha actividad de cualquier evaluación previa de sus repercusiones sobre el lugar en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, apartado 41, y de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartado 77).
128. A tal fin, es necesario apreciar si, habida cuenta, en particular, de su persistencia, de su índole o de sus condiciones de realización, debe entenderse que ciertas actividades constituyen una operación única y si dichas actividades pueden considerarse un único y mismo proyecto a efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, apartado 47, y de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartado 78).
129. La respuesta será negativa si no existe continuidad ni identidad de una actividad, en particular, en lo que se refiere a sus lugares y condiciones de ejecución (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartado 83).
130. En el presente asunto, aunque la actividad de producción industrial de electricidad de las centrales Doel 1 y Doel 2 se había autorizado antes de la entrada en vigor de la Directiva de hábitats, por tiempo indefinido, la Ley de 31 de enero de 2003 limitó, no obstante, ese período de actividad a 40 años, a saber, hasta el 15 de febrero de 2015 para la central Doel 1 y hasta el 1 de diciembre de 2015 para la central Doel 2. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, las medidas controvertidas en el litigio principal alteraron dicha opción legislativa, lo cual hizo necesario, en particular, reiniciar una de las dos centrales mencionadas.
131. Consta también que, a la hora de aplicar estas medidas, la actividad de producción industrial de ambas centrales no se llevará a cabo en condiciones de ejecución idénticas a las que fueron inicialmente autorizadas, aunque solo sea porque tanto los conocimientos científicos como las nuevas normas de seguridad aplicables han evolucionado, y estas últimas justifican la realización de trabajos de modernización de un volumen considerable, como se ha recordado en los apartados 64 a 66 de la presente sentencia. De la resolución de remisión se deduce además que tras la entrada en vigor de la Directiva de hábitats se concedió una autorización de producción al explotador responsable de las mencionadas centrales, a raíz de un aumento de su potencia.
132. De ello se sigue que unas medidas como las controvertidas en el litigio principal, junto con los trabajos indisociablemente ligados a ellas, constituyen un proyecto distinto, sujeto a las normas de evaluación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats.
133. La cualidad de legislador de la autoridad nacional competente para aprobar el plan o proyecto en cuestión carece de incidencia. En efecto, contrariamente a lo que establece la Directiva EIA, no caben excepciones a la evaluación que prescribe el artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats basadas en que la autoridad competente para autorizar el proyecto en cuestión es el legislador (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 69
134. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la exigencia de una adecuada evaluación de las repercusiones de un plan o proyecto, establecida en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats, está condicionada a que exista la probabilidad o el riesgo de que ese plan o proyecto afecte de manera apreciable al lugar de que se trate. Teniendo en cuenta, en particular, el principio de cautela, se considera que tal riesgo existe desde el momento en que no pueda excluirse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, que el plan o el proyecto pueda afectar a los objetivos de conservación de dicho lugar. Esta posibilidad debe apreciarse, en particular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afectado por tal plan o proyecto [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża»), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartados 111 y 112 y jurisprudencia citada].
135. En el asunto de autos, como se infiere de los extractos de los trabajos parlamentarios relativos a la Ley de 28 de junio de 2015 reproducidos en la resolución de remisión, y como señaló también la Abogado General en los puntos 24 a 26 de sus conclusiones, las centrales objeto de las medidas controvertidas en el litigio principal, que están situadas a orillas del Escalda, se hallan en las inmediaciones de zonas protegidas con arreglo a la Directiva de hábitats y a la Directiva de aves, creadas especialmente en favor de especies protegidas de peces y de agnatos que habitan en el citado río.
136. A este respecto, conviene retener que la circunstancia de que un proyecto se localice fuera de una zona Natura 2000 no dispensa de las exigencias establecidas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Alemania, C‑98/03, EU:C:2006:3, apartados 44 y 51, y de 26 de abril de 2017, Comisión/Alemania, C‑142/16, EU:C:2017:301, apartado 29).
137. En este caso, es patente que el proyecto controvertido en el litigio principal, tanto por el volumen de los trabajos que implica como por la duración prevista de la prórroga de la actividad de producción industrial de electricidad de las dos centrales, puede comprometer los objetivos de conservación de los lugares situados en las inmediaciones, aunque solo sea por el propio modo de funcionamiento de aquellas y, en particular, por la captación de grandes masas de agua del río cercano destinadas al sistema de refrigeración y por la expulsión de esas masas de agua, pero también por el riesgo de accidente grave que lleva consigo el expresado proyecto (véanse, por analogía, las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Alemania, C‑98/03, EU:C:2006:3, apartado 44, y de 26 de abril de 2017, Comisión/Alemania, C‑142/16, EU:C:2017:301, apartado 30), sin que sea necesario distinguir en función de la situación de cada una de las dos centrales.
138. Por lo tanto, un proyecto como el controvertido en el litigio principal puede afectar de forma apreciable a un lugar protegido, a los efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats.
142. Por otra parte, aunque la Directiva de hábitats no define las condiciones en las que las autoridades se «declararán de acuerdo» con un proyecto dado con arreglo al artículo 6, apartado 3, de esta, puede acudirse al concepto de «autorización» que figura en el artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva EIA para definir el sentido de esos términos.
143. De esta manera, por analogía con lo declarado por el Tribunal de Justicia en lo concerniente a la Directiva EIA, en los casos en que el Derecho nacional establece un procedimiento de autorización que comprende varias etapas, procede considerar que la evaluación exigida en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats debe efectuarse, en principio, en cuanto sean suficientemente identificables todos los efectos que el proyecto en cuestión pueda tener en un lugar protegido.
150. Por lo tanto, la determinación de las repercusiones de un plan o un proyecto a la luz de los objetivos de conservación del lugar de que se trate constituye un requisito previo indispensable para la aplicación del artículo 6, apartado 4, de la Directiva de hábitats, ya que, a falta de esta información, no cabe apreciar si se cumplen los requisitos para aplicar esta excepción. El examen de posibles razones imperiosas de interés público de primer orden y de la existencia de alternativas menos perjudiciales requiere, en efecto, una ponderación con respecto a los perjuicios que el plan o proyecto considerado cause al lugar. Además, con objeto de determinar la naturaleza de eventuales medidas compensatorias, los perjuicios causados al lugar de que se trata deben ser identificados con precisión [sentencias de 20 de septiembre de 2007, Comisión/Italia, C‑304/05, EU:C:2007:532, apartado 83, y de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 191 y jurisprudencia citada].
151. En el presente asunto, de la resolución de remisión se infiere que la octava cuestión prejudicial, letra d), parte de la premisa según la cual los estudios y las audiencias que se verificaron en la tramitación del procedimiento de adopción de las medidas controvertidas en el litigio principal permitieron realizar una evaluación conforme a las exigencias del artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats.
152. No obstante, amén de la circunstancia de que en los autos remitidos al Tribunal de Justicia no consta que esos estudios y audiencias hayan permitido realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente conforme a las exigencias de la Directiva EIA, incumbiría, en cualquier caso, al órgano jurisdiccional remitente verificar si puede considerarse que tal evaluación satisface también las exigencias de la Directiva de hábitats (véanse, por analogía, las sentencias de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, EU:C:2011:608, apartado 62, y de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, apartado 58).
155. En cuanto a la cuestión de si el objetivo de garantizar la seguridad de suministro de electricidad de un Estado miembro constituye una razón imperativa de interés público de primer orden, en el sentido del artículo 6, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva de hábitats, procede recordar que el interés que puede justificar la realización de un plan o de un proyecto debe ser a la vez «público» y «de primer orden», lo que implica que sea de tal importancia que pueda ponderarse con el objetivo de conservación de los hábitats naturales, de la fauna, incluida la avifauna, y de la flora silvestre que persigue la citada Directiva (sentencia de 11 de septiembre de 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros, C‑43/10, EU:C:2012:560, apartado 121).
158. Sin embargo, si el lugar protegido que puede resultar afectado por un proyecto alberga un tipo de hábitat natural o una especie prioritarios, en el sentido de la Directiva de hábitats, solo la necesidad de evitar una amenaza real y grave de corte del suministro eléctrico del Estado miembro afectado puede constituir, en circunstancias como las del litigio principal, una razón de seguridad pública que, en virtud del artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de esta Directiva, justifique la realización del proyecto.
175. De esta manera, en caso de omisión de la evaluación de impacto ambiental de un proyecto exigida por la Directiva EIA, si bien incumbe a los Estados miembros eliminar las consecuencias ilícitas de dicha omisión, el Derecho de la Unión no se opone a que se efectúe una evaluación de ese impacto para regularizarla, durante la ejecución del proyecto o incluso una vez realizado este, siempre que se cumpla el doble requisito de que, por un lado, las normas nacionales que permiten esa regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión o de verse dispensados de su aplicación y, por otro, que la evaluación efectuada para regularizarla no abarque únicamente el impacto ambiental futuro de ese proyecto, sino que tenga en cuenta también el impacto ambiental ocasionado desde su realización (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros, C‑196/16 y C‑197/16, EU:C:2017:589, apartado 43, y de 28 de febrero de 2018, Comune di Castelbellino, C‑117/17, EU:C:2018:129, apartado 30).
176. Por analogía, procede considerar que el Derecho de la Unión tampoco se opone a que tal regularización se efectúe, con sujeción a los mismos requisitos, en caso de omisión de la evaluación previa de las repercusiones del proyecto de que se trate sobre un lugar protegido exigida en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva de hábitats.
177. Debe añadirse que solo el Tribunal de Justicia puede, con carácter excepcional y en atención a consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, suspender provisionalmente el efecto de exclusión que ejerce una norma de la Unión sobre el Derecho nacional contrario a ella. En efecto, si los órganos jurisdiccionales nacionales estuvieran facultados para otorgar primacía a las normas nacionales contrarias al Derecho de la Unión, aunque fuera con carácter provisional, se estaría actuando en menoscabo de la aplicación uniforme de este último ordenamiento (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de septiembre de 2010, Winner Wetten, C‑409/06, EU:C:2010:503, apartados 66 y 67, y de 28 de julio de 2016, Association France Nature Environnement, C‑379/15, EU:C:2016:603, apartado 33).
178. No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado también, en el apartado 58 de su sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103), que puede autorizarse excepcionalmente a un órgano jurisdiccional nacional, habida cuenta de la existencia de una consideración imperiosa relacionada, como acontecía en el asunto que dio lugar a esta sentencia, con la protección del medio ambiente, a que aplique la disposición nacional que le habilita para mantener determinados efectos de un acto nacional anulado, siempre que se cumplan los requisitos que se indican en la misma sentencia. Se infiere así de la antedicha sentencia la voluntad del Tribunal de Justicia de reconocer a un órgano jurisdiccional nacional, caso por caso y con carácter excepcional, la facultad de determinar los efectos de la anulación de una disposición nacional juzgada incompatible con el Derecho de la Unión, siempre que se observen los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de julio de 2016, Association France Nature Environnement, C‑379/15, EU:C:2016:603, apartado 34).
Comentario de la Autora:
La Sentencia aborda de nuevo la problemática que plantea la ejecución de un Proyecto dañino aprobado mediante norma estatal con rango de ley sin haberse sometido previamente a las evaluaciones ambientales previstas en las Directivas EIA y de hábitats. El Tribunal de Justicia aplica su jurisprudencia consolidada en la materia pero contiene aportaciones novedosas relativas, en particular, a la Directiva de hábitats, como la delimitación del alcance de la seguridad del abastecimiento energético como razón imperiosa de interés público que permitiría aplicar el régimen de excepción (art. 6.4) o la posibilidad de regularizar la omisión de la evaluación “apropiada” exigida por la Directiva de hábitats, cumpliendo los mismos requisitos que en el caso de la evaluación de impacto ambiental.
Enlace web: Sentencia C‑411/17 del Tribunal de Justicia, de 29 de julio de 2019
