Sentencia del Tribunal de Justicia, de 26 de junio de 2019 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (arts. 6, 7, 13, 23 y Anexo III)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala primera), asunto C-723/17, ECLI:EU:C:2019:168
Temas Clave: contaminación atmosférica; valores límite; mediciones; puntos de muestreo; control judicial; alcance; planes de calidad del aire
Resumen:
El Tribunal Neerlandófono de Primera Instancia de Bruselas (Bélgica) planteó cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia y suspendió el proceso judicial iniciado por cuatro residentes en Bruselas (Sra. Craeynest y otros) preocupados por la calidad del aire en dicha ciudad y la asociación ambiental ClientEarth contra la Región Bruselas-Capital. Los demandantes pretendían esencialmente que se declarara el incumplimiento de las exigencias de la Directiva 2008/50 en cuanto a la ubicación de los puntos de muestreo de la calidad del aire y se obligara a las autoridades a instalarlos en emplazamientos adecuados.
El Tribunal remitente tenía dudas sobre la intensidad del control de las decisiones de la Administración sobre los emplazamientos de los puntos de muestreo que podía llevar a cabo pues entendía que la Directiva 2008/50 deja un margen de apreciación amplio a las autoridades competentes en este aspecto. De ahí que preguntara al Tribunal de Luxemburgo, en primer lugar, si ante la alegación de particulares eventualmente afectados por la superación de los valores máximos establecidos en la Directiva (art. 13.1) de la disconformidad de la ubicación de aquéllos con la misma el juez interno puede examinar el cumplimiento de los criterios que contempla (anexo III, sección B, punto 1, letra a) y, en caso contrario, adoptar las medidas necesarias para que lo hagan, como, por ejemplo, una orden. El Tribunal, además, quería saber si para declarar la superación de un valor límite fijado en la Directiva basta con que el mismo se registre en un punto de muestreo aislado o es necesario tener en cuenta las mediciones realizadas en todos los puntos de la zona.
La Sentencia comienza reconociendo que las autoridades competentes tienen un margen de apreciación amplio para determinar la ubicación de los puntos de muestreo pero que ello no significa que dichas decisiones no estén sujetas a control judicial sino todo lo contrario. El juez interno que conoce de una demanda presentada por particulares directamente afectados por la superación de los valores límite de emisión contemplados en el art. 13.1 debe verificar que las autoridades no han sobrepasado los límites fijados al ejercicio de esa facultad pues se trata del principal instrumento para evaluar la calidad de aire previsto en dicha Directiva. En este sentido, la Administración tiene que demostrar que se ha basado en datos científicos sólidos y justificar la ubicación elegida de todos los puntos de control. El Tribunal reconoce, además, el derecho de los justiciables a que el juez nacional verifique la correcta aplicación de la Directiva y adopte cualquier medida que considere necesaria para garantizar el cumplimiento de los criterios establecidos para los puntos de muestreo (anexo III, sección B, punto 1, letra a), como, por ejemplo, un requerimiento a la autoridad competente, si lo prevé el Derecho interno.
La respuesta a la segunda cuestión es afirmativa. La Sentencia establece, teniendo en cuenta la sistemática y la finalidad de la Directiva 2008/50, que para declarar la superación un valor límite (art. 13.1 y 23.1) basta con que se registre un grado de contaminación superior al mismo en un punto de muestreo. El propio objeto de la Directiva -proteger la salud humana- conduce a esta interpretación, según el Tribunal de Justicia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 31. Según reiterada jurisprudencia, corresponde a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, en virtud del principio de cooperación leal enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3, garantizar la tutela judicial de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables. Por otro lado, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión (sentencia de 19 de noviembre de 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, apartado 52).
34. En particular, en los casos en los que, a través de una directiva, el legislador de la Unión obligue a los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de tal acto quedaría debilitado si se impidiera al justiciable invocarlo ante los tribunales y si los órganos jurisdiccionales nacionales no pudieran tomarlo en consideración, como elemento del Derecho de la Unión, para verificar si el legislador nacional, dentro de los límites de la facultad de que dispone en cuanto a la forma y los medios de ejecutar la directiva, no ha superado los límites del margen de apreciación trazado por ella (sentencia de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, EU:C:1996:404, apartado 56).
35. La Directiva 2008/50 establece reglas detalladas en cuanto al uso y ubicación de los puntos de muestreo que permitan medir la calidad del aire en las zonas y aglomeraciones determinadas por los Estados miembros de conformidad con su artículo 4.
36. El artículo 6 de la Directiva 2008/50 establece distintos métodos técnicos que los Estados miembros están obligados a utilizar para evaluar la calidad del aire en las zonas y aglomeraciones. De conformidad con los apartados 2 a 4 de dicho artículo 6, en todas las zonas y aglomeraciones donde el nivel de contaminantes a que se refiere el artículo 5 de dicha Directiva rebase el umbral superior de evaluación establecido en su anexo II, sección A, la evaluación de la calidad del aire ambiente se efectuará mediante mediciones fijas, que podrán complementarse con técnicas de modelización y mediciones indicativas. Por debajo del umbral superior de evaluación, se permite una combinación de mediciones fijas, por una parte, y de técnicas de modelización y mediciones indicativas, por otra. Solo cuando el nivel de contaminación no alcance el umbral inferior de evaluación, establecido también en el anexo II, sección A, de la Directiva 2008/50, se podrá controlar la calidad del aire únicamente mediante técnicas de modelización o de estimación objetiva.
37. El artículo 7 de la Directiva 2008/50 versa sobre la ubicación y el número mínimo de puntos de muestreo. De conformidad con su apartado 1, la ubicación de los puntos de muestreo para la medición del dióxido de azufre, el dióxido de nitrógeno y los óxidos de nitrógeno, las partículas (PM10 y PM2,5), el plomo, el benceno y el monóxido de carbono en el aire ambiente se determinarán empleando los criterios recogidos en el anexo III de esa Directiva.
38. La sección B de dicho anexo establece los criterios que regulan la «macroimplantación» de los puntos de muestreo. De su punto 1, letra a), se desprende que la ubicación de los puntos de muestreo destinados a la protección de la salud humana deberá determinarse de manera que proporcione datos sobre la calidad del aire, por una parte, en las áreas situadas dentro de zonas y aglomeraciones donde se registren las concentracio-nes más altas de los contaminantes de que se trate a las que la población puede hallarse directa o indirectamente expuesta durante un período significativo en relación con el período considerado para los valores límite en cuestión y, por otra parte, en otras áreas situadas dentro de zonas y aglomeraciones que sean representativas de la exposición de la población en general. La sección B, punto 1, letra f), de dicho anexo precisa que, en la medida de lo posible, los puntos de muestreo serán también representativos de ubicaciones similares que no estén situadas en su proximidad inmediata.
44. Es cierto que, en función de la ubicación local en una zona o aglomeración, varios emplazamientos pueden cumplir los criterios establecidos en el anexo III, sección B, punto 1, letra a), de la Directiva 2008/50. En consecuencia, incumbe a las autoridades nacionales competentes elegir, en el marco de su facultad de apreciación, la ubicación concreta de los puntos de muestreo.
45. Sin embargo, la existencia de tal facultad de apreciación en modo alguno significa que las decisiones adoptadas por dichas autoridades en este contexto estén exentas de todo control jurisdiccional, en particular a fin de verificar si no han sobrepasado los límites fijados al ejercicio de esa facultad (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, EU:C:1996:404, apartado 59, y de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, apartado 46).
46. Por otra parte, a pesar de que no existen normas del Derecho de la Unión relativas a las modalidades de los recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales, para determinar la intensidad del control jurisdiccional de las decisiones nacionales adoptadas con arreglo a un acto del Derecho de la Unión, hay que tener en cuenta la finalidad de este y velar por que no se menoscabe su eficacia (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de junio de 2002, HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, apartado 59, y de 11 de diciembre de 2014, Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, apartado 40).
47. Por lo que respecta a la Directiva 2008/50, la ubicación de los puntos de muestreo ocupa un lugar central en el sistema de evaluación y mejora de la calidad del aire que aquella establece, en particular cuando el grado de contaminación supera el umbral superior de evaluación al que se refieren sus artículos 5 y 6. Como se ha señalado en el apartado 36 de la presente sentencia, en ese caso, de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2008/50, los puntos de muestreo son el principal instrumento para evaluar la calidad del aire.
48. Las mediciones obtenidas mediante esos puntos permiten a los Estados miembros asegurarse, como exige el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50, de que, en todas sus zonas y aglomeraciones, los niveles de contaminantes objeto de dicha Directiva no superen los valores límite establecidos en su anexo XI. En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, el Estado miembro de que se trate estará obligado, de conformidad con el artículo 23, apartado 1, de dicha Directiva, a elaborar un plan de calidad del aire que cumpla determinados requisitos (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, apartados 35 y 42, y de 19 de noviembre de 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, apartados 25 y 40).
51. En este contexto, esas autoridades están obligadas a basar sus decisiones en datos científicos sólidos y, como se desprende del anexo III, sección D, de la Directiva 2008/50, a elaborar una documentación exhaustiva que ponga de manifiesto los datos que justifiquen la elección de la ubicación de todos los puntos de control. Esta documentación deberá actualizarse periódicamente a efectos de verificar que los criterios de selección siguen siendo válidos.
52. En consecuencia, aun cuando la elección de la ubicación de los puntos de muestreo precise evaluaciones técnicas complejas, la facultad de apreciación de las autoridades nacionales competentes está limitada por la finalidad y los objetivos perseguidos por las normas pertinentes a este respecto.
53. Por otra parte, dado que el justiciable tiene derecho a que un órgano jurisdiccional verifique si la normativa nacional y su aplicación se han mantenido en los límites del margen de apreciación establecido por la Directiva 2008/50 en la elección de la ubicación de los puntos de muestreo, el órgano jurisdiccional designado al efecto por el Derecho nacional también es competente para adoptar, con respecto a la autoridad nacional en cuestión, cualquier medida necesaria, como un requerimiento, para garantizar que esos puntos se ubiquen de conformidad con los criterios establecidos en esa Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, apartados 38 y 39, y de 19 de noviembre de 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, apartados 55, 56 y 58).
54. A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, ante la inexistencia de una normativa del Derecho de la Unión, corresponde al ordenamiento jurídico de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que un acto del Derecho de la Unión —como la Directiva 2008/50— confiere a los justiciables. Sin embargo, la regulación procesal de estos recursos no debe ser menos favorable que la que rige en situaciones semejantes de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de octubre de 2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, apartado 52, y de 22 de febrero de 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, apartado 42). Por lo que respecta a este último principio, procede recordar que el derecho a la tutela judicial efectiva ante un juez imparcial está consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que constituye una reafirmación del principio de tutela judicial efectiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de julio de 2017, Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, apartado 31, y de 27 de septiembre de 2017, Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, apartado 59).
55. En el presente asunto, en la vista ante el Tribunal de Justicia se afirmó, y no se rebatió, que los órganos jurisdiccionales nacionales competentes para verificar la ubicación de los puntos de muestreo disponen, en virtud de las normas pertinentes del Derecho belga, de la facultad de formular requerimientos a las autoridades nacionales. Por consiguiente, corresponde al tribunal remitente hacer uso, en su caso, de esa facultad en las condiciones establecidas por el Derecho nacional
67. Esta interpretación de los artículos 13, apartado 1, y 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 se ve confirmada por la finalidad de esta. Tal como se desprende de su considerando 2 y de su artículo 1, esta Directiva tiene por objeto proteger la salud humana y esta-blece para ello medidas que permiten combatir las emisiones de contaminantes en la fuente. Con arreglo a este objetivo, hay que determinar la contaminación efectiva del aire a la que está expuesta la población o parte de ella y garantizar que se adopten medidas adecuadas para combatir las fuentes de dicha contaminación. Por consiguiente, la superación de un valor límite en un único punto de muestreo basta para que surja la obligación de elaborar un plan de calidad del aire, de conformidad con el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50.
Comentario de la Autora:
La Sentencia aborda, en relación con el grave problema de salud que constituye la contaminación atmosférica en numerosas ciudades, el tema capital de las mediciones que determinan el cumplimiento (o no) de los valores límite de calidad del aire contemplados en la Directiva 2008/50 así como el alcance del control que debe llevar a cabo el juez interno de las decisiones de la Administración sobre la ubicación de los puntos de muestreo.
El Tribunal de Justicia, tras reconocer expresamente el derecho de los ciudadanos a la fiscalización judicial de la aplicación de la normativa interna adoptada en la materia, exige un control intenso de estas decisiones (fundamentación científica y justificación) y ordena al juez interno adoptar todas las medidas necesarias que prevea el Derecho interno para garantizar el cumplimiento de los criterios establecidos en dicha Directiva.
Como ya ocurrió en los casos Janecek (2008) y ClientEarth (2014), el Tribunal de Justicia consagra el derecho de los ciudadanos y organizaciones ambientales a exigir a las autoridades competentes, a través de los Tribunales internos, la adopción de las medidas de lucha contra la contaminación que impone el Derecho de la Unión Europea a las autoridades competentes (cumplimiento de valores límite, realización de mediciones, adopción de planes de calidad del aire).
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia, de 26 de junio de 2019, asunto C-723/17
