Sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de junio de 2017 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2004/35, de responsabilidad medioambiental, relativa a su aplicación temporal (art. 17), al concepto de “daño medioambiental” (art. 2) y al acceso a la justicia (art. 12.1)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), Asunto C‑529/15, ECLI:EU:C:2017:419
Temas Clave: responsabilidad medioambiental; daño medioambiental; autorización de funcionamiento; legitimación activa
Resumen:
La Sentencia responde al pronunciamiento prejudicial solicitado por un Tribunal de lo contencioso-administrativo de Austria en el marco del recurso interpuesto por el titular de una concesión de pesca en el Río Mürz frente a la desestimación en vía administrativa de la reclamación de incoación de procedimiento de responsabilidad por los daños medioambientales provocados por una central hidroeléctrica autorizada según la normativa estatal de aguas antes de aprobarse la Directiva 2004/35, fundamentada en la disposición de dicha autorización. El recurrente alegaba la elevada mortalidad de peces provocada por dicha central eléctrica.
El Tribunal austríaco planteó varias cuestiones relacionadas con la aplicación de la citada Directiva al caso, esto es, si resultaba aplicable la misma dado que la citada instalación disponía de autorización de aguas otorgada antes de finalizar el plazo de transposición de la misma; si la normativa estatal la infringía al impedir a pescadores con licencia incoar un procedimiento de responsabilidad ambiental y excluir los daños amparados por una autorización de aguas del concepto de daño medioambiental; y, si para apreciar la existencia de tales daños a efectos de la citada Directiva, resultaba directamente aplicable el art. 4.7 de la Directiva marco del agua al que se remite dicha norma debiendo comprobarse en vía judicial si se cumplieron sus requisitos.
El Tribunal de Justicia se centra, en primer lugar, en la aplicación temporal de la citada Directiva al caso, respondiendo en sentido afirmativo. El daño ambiental denunciado, en efecto, trae causa del funcionamiento de la central hidroeléctrica, autorizada conforme a la normativa de aguas antes del plazo de transposición (30 de abril de 2007) pero a pleno rendimiento en dicha fecha y posteriormente, siendo irrelevante a estos efectos que los daños hubieran comenzado antes.
Establecida la plena aplicación de dicha Directiva ratione temporis, el Tribunal examina a continuación la compatibilidad de la exclusión de los daños producidos por instalaciones autorizadas conforme a la normativa de aguas establecida en la normativa estatal de transposición. La Sentencia concluye que el artículo 2.1, letra b) de la Directiva 2004/35 (definición de “daño medioambiental”) se opone a una normativa nacional que descarta automáticamente la calificación como tales de daños a las aguas que cumplen sus requisitos (producir efectos adversos significativos en el estado ecológico, químico o cuantitativo o en el potencial ecológico de las aguas afectadas) por el mero hecho de que la instalación disponga de autorización de funcionamiento. En este sentido, pone de relieve que la Directiva no contiene una excepción general de este tipo que excluya dichos daños del concepto de “daños medioambientales” y que la única excepción que contiene se refiere a los supuestos de aplicación del art. 4.7 de la Directiva 2000/60, marco del agua, lo que es muy diferente.
La Sentencia aborda, por último, la cuestión de la legitimación para exigir la responsabilidad por daños ambientales reconocida en la Directiva a efectos de determinar la compatibilidad de la normativa estatal que impide a los titulares de derechos de pesca iniciar el procedimiento impugnatorio por daños ambientales previsto en la misma. , concluyendo
si una disposición nacional que impide a los pescadores con licencia incoar un procedimiento de recurso es compatible con las disposiciones que regulan el acceso de los particulares a la justicia con arreglo a la DRM
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 22 El Tribunal de Justicia ya ha declarado que se desprende del artículo 17, guiones primero y segundo, de la Directiva 2004/35, en relación con su considerando 30, que la citada Directiva se aplica a los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se hayan producido el 30 de abril de 2007 o después de esa fecha, «cuando los referidos daños se deriven de actividades realizadas con posterioridad a dicha fecha o anteriormente pero que no hubieran concluido antes de la misma» (véase la sentencia de 4 de marzo de 2015, Fipa Group y otros, C‑534/13, EU:C:2015:140, apartado 44).
23 Ahora bien, de los autos a la vista del Tribunal de Justicia resulta que, en el asunto principal, la central hidroeléctrica fue autorizada y puesta en marcha antes del año 2007. También consta que, después del 30 de abril de 2007, su funcionamiento provocaba notables oscilaciones en el nivel de las aguas del río Mürz, cuya consecuencia era la alta mortalidad de los peces. Estas oscilaciones, que son reiteradas, deben calificarse como emisión, suceso o incidente producidos después del 30 de abril de 2007, fecha en que los Estados miembros deberían haber incorporado a su Derecho interno la Directiva 2004/35.
25 Por consiguiente, debe responderse a la primera cuestión que el artículo 17 de la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que, sin perjuicio de las comprobaciones que debe realizar el órgano jurisdiccional remitente, dicha Directiva es aplicable ratione temporis a los daños ambientales producidos después del 30 de abril de 2007, pero que han sido ocasionados por la explotación de una instalación autorizada de conformidad con la normativa de aguas y puesta en marcha antes de esa fecha.
28 Sin embargo, el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/35, no establece, en lo que se refiere a los daños amparados por una autorización, una excepción general que los excluya del concepto de «daños medioambientales». Este precepto únicamente establece una excepción respecto a los efectos adversos a los que se aplica lo previsto en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60.
29 El precepto citado en último lugar establece que no se considerará que los Estados miembros han infringido esa Directiva cuando el hecho de no lograr un buen estado de las aguas subterráneas, un buen estado ecológico o, en su caso, un buen potencial ecológico, o de no evitar el deterioro del estado de una masa de agua superficial o subterránea se deba a nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial o a alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea. Tampoco cabe apreciar infracción alguna imputable a los Estados miembros cuando el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado de una masa de agua superficial se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible.
30 La aplicación de esta excepción implica que concurran las condiciones previstas en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de esa Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de septiembre de 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros, C‑43/10, EU:C:2012:560, apartado 67, y de 4 de mayo de 2016, Comisión/Austria, C‑346/14, EU:C:2016:322, apartados 65 y 66).
31 Es cierto que los Estados miembros están obligados a denegar la autorización de proyectos que puedan deteriorar el estado de la masa de agua afectada, salvo que se aprecie que dichos proyectos pueden acogerse a la excepción del artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60 (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 50).
32 Dicho precepto no trata únicamente de la mera presentación de proyectos para su autorización. En efecto, se refiere a cualquier supuesto de degradación de las masas de agua, debidos o no a una instalación, y prevé los casos en que, ante ese tipo de degradación, los Estados miembros están no obstante dispensados de actuar. De ello resulta que dicho precepto no afecta al concepto de daño medioambiental.
34 Se desprende de lo anterior que debe responderse a la tercera cuestión que la Directiva 2004/35, y en particular su artículo 2, apartado 1, letra b), debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de Derecho nacional que, con carácter general y automático, descarta que un daño que produce efectos adversos significativos en el estado ecológico, químico o cuantitativo o en el potencial ecológico de las aguas afectadas se califique como «daño medioambiental» por el mero hecho de estar amparado por una autorización concedida con arreglo a ese Derecho.
36 En este sentido, ha de recordarse que, cuando un proyecto pueda causar efectos negativos para el agua sólo puede ser autorizado si concurren los requisitos previstos en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de la misma Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Comisión/Austria, C‑346/14, EU:C:2016:322, apartado 65).
37 Para apreciar si un proyecto ha sido autorizado sin infringir lo dispuesto en la Directiva 2000/60, un tribunal puede controlar la observancia por parte de la autoridad que ha concedido la autorización de los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de esta Directiva comprobando, en primer lugar, si se han adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos de esas actividades en el estado de la masa de agua afectada; en segundo lugar, si las razones que dan origen a esas actividades han sido expresamente indicadas y motivadas; en tercer lugar, si tales actividades responden a un interés público superior y/o si los beneficios para el medio ambiente y la sociedad ligados al logro de los objetivos previstos en el artículo 4, apartado 1, de esa Directiva son inferiores a los beneficios para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible derivados de la ejecución de esas actividades y, en cuarto lugar, si los objetivos beneficiosos perseguidos por las citadas actividades no podían conseguirse, por razones de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyeran una opción medioambiental significativamente mejor (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de septiembre de 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros, C‑43/10, EU:C:2012:560, apartado 67).
38 No obstante, en el caso de que, como ocurre en el asunto principal, la autoridad nacional competente haya concedido la autorización sin examinar si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de la Directiva 2000/60, el tribunal nacional no está obligado a examinar por sí mismo el cumplimiento de los requisitos establecidos en dicho artículo y puede limitarse a declarar la ilegalidad del acto impugnado.
39 En efecto, las autoridades nacionales competentes para autorizar un proyecto están obligadas a comprobar que concurren los requisitos enumerados en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de la Directiva 2000/60 antes de aprobar una autorización de este tipo, sin perjuicio del control jurisdiccional que proceda. En cambio, el Derecho de la Unión no obliga en modo alguno a los tribunales nacionales a sustituir a la autoridad competente examinando por sí mismos dichos requisitos cuando esa autoridad ha concedido la autorización sin efectuar dicho examen.
40 De estas consideraciones se desprende que procede responder a la cuarta cuestión que, en el supuesto de que se haya concedido una autorización de acuerdo con las normas nacionales sin examinar los requisitos enunciados en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de la Directiva 2000/60, un tribunal nacional no está obligado a comprobar por sí mismo si se cumplen los requisitos establecidos en ese precepto a fin de determinar la existencia de un daño medioambiental a efectos del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/35.
41 Mediante su segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en último lugar, el tribunal remitente pregunta si los artículos 12 y 13 de la Directiva 2004/35 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una norma de Derecho nacional, como la controvertida en el litigio principal, que no permite a los titulares de derechos de pesca iniciar un procedimiento de recurso relativo a un daño medioambiental, en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de esta Directiva.
42 Según el tribunal remitente, el artículo 11, apartado 1, de la B-UHG dispone que las personas físicas o jurídicas que puedan verse perjudicadas en sus derechos por un daño medioambiental pueden solicitar a la autoridad administrativa competente la adopción de medidas para ponerle fin. El artículo 11, apartado 2, párrafo segundo, del B-UHG precisa, en lo que se refiere a las aguas, que pueden invocarse «los derechos existentes, en el sentido del artículo 12, apartado 2, de la WRG», sin mencionar los derechos de pesca. El tribunal remitente explica que la interpretación literal de estos artículos impide a los titulares de derechos de pesca interponer recursos en materia ambiental por daños que afecten a sus derechos de pesca.
43 El Gobierno austriaco afirma que el hecho de que el artículo 12, apartado 2, de la WRG, al que remite el artículo 11, apartado 1, de la B‑UHG, no mencione a los titulares de derechos de pesca está amparado por la facultad discrecional de que dispone con arreglo a los artículos 12 y 13 de la Directiva 2004/35.
44 Debe señalarse, a este respecto, que el artículo 12 de dicha Directiva determina las categorías de personas físicas o jurídicas legitimadas para presentar observaciones en materia de daños medioambientales. Estas tres categorías incluyen a las personas que se vean o puedan verse afectadas por un daño medioambiental, que tengan un interés suficiente en la toma de decisiones de carácter medioambiental relativas al daño o que aleguen la vulneración de un derecho, si así lo exige como requisito previo la legislación de procedimiento administrativo de un Estado miembro.
46 La transposición completa y correcta de la Directiva exige que estas tres categorías de personas puedan presentar observaciones en materia de daños medioambientales, que estén facultadas para solicitar a la autoridad competente la adopción de medidas de acuerdo con dicha Directiva y, por lo tanto, que puedan iniciar un procedimiento de recurso ante un tribunal o cualquier otro organismo público competente, de conformidad con los artículos 12 y 13 de la citada Directiva.
47 Aun cuando los Estados miembros disponen de discrecionalidad para determinar lo que es un «interés suficiente», concepto incluido en el artículo 12, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/35, o la «vulneración de un derecho», concepto incluido en el artículo 12, apartado 1, letra c), de esa Directiva, no disponen de tales facultades discrecionales en lo que se refiere al derecho a recurrir de las personas afectadas o que pueden verse afectadas por el daño medioambiental, como se desprende del artículo 12, apartado 1, letra a), de dicha Directiva.
48 Conforme al tenor del artículo 12 de la Directiva 2004/35, los titulares de derechos de pesca pueden pertenecer a las tres categorías definidas en el artículo 12, apartado 1, de esta Directiva. Ahora bien, de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que esas personas no pueden, con arreglo al Derecho nacional, iniciar un procedimiento de recurso, a efectos del artículo 13 de dicha Directiva, en relación con un daño medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de la misma Directiva. De este modo, al excluir del derecho a recurrir al conjunto de los titulares de derechos de pesca, la legislación nacional priva de este derecho a recurrir a gran número de particulares que pueden pertenecer a alguna de las tres categorías definidas por el artículo 12 de la Directiva 2004/35.
49 Una interpretación del Derecho nacional que priva al conjunto de los titulares de derechos de pesca del derecho a iniciar un procedimiento de recurso a raíz de un daño medioambiental que se manifiesta en el aumento de la mortalidad de los peces, aun cuando están directamente afectados por este daño, no respeta el ámbito previsto en dichos artículos 12 y 13, y es, por lo tanto, incompatible con dicha Directiva.
Comentario de la Autora:
La Sentencia, más allá de confirmar pronunciamientos anteriores sobre la aplicación temporal de la Directiva de responsabilidad medioambiental en el sentido de incluir los daños producidos por instalaciones en funcionamiento el 30 de abril de 2007 (plazo de transposición a los ordenamientos internos) contiene aportaciones novedosas. Merecen destacarse sus desarrollos sobre la generación de responsabilidad medioambiental por daños asociados a actividades autorizadas, la relación de la Directiva de responsabilidad medioambiental y la Directiva marco del agua a efectos del concepto de “daño medioambiental” y sobre la legitimación que reconoce para recurrir en este ámbito.
El Tribunal de Justicia entiende que el mero hecho de que instalaciones afectadas por la Directiva 2004/35 dispongan de autorización de funcionamiento no implica su inaplicación a los daños ambientales que produzcan y que cualquier normativa estatal que las excluya automáticamente por esta razón es contraria a la misma. En cuanto a la excepción que contempla la Directiva marco del agua para permitir actuaciones que puedan causar efectos negativos para el agua en los supuestos tasados en la misma (art. 4.7), la Sentencia afirma que este precepto no afecta al concepto de daño medioambiental y que los órganos judiciales estatales tienen que comprobar si las autorizaciones de aguas otorgadas se han concedido respetando los requisitos establecidos en el mismo.
Respecto a la legitimación, la Sentencia concluye que los Estados no tienen ningún margen de apreciación para limitar el derecho de las personas afectadas por daños ambientales a recurrir que reconoce dicha Directiva.
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