Sentencia del Tribunal de Justicia la Unión Europea (Sala Primera), de 3 de octubre de 2019, asunto C-197/18, por la que se resuelven varias cuestiones prejudiciales en relación con la interpretación de la Directiva 91/676/CE, relativa a la protección de las aguas frente a la contaminación por nitratos de origen agrario
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Sentencia del Tribunal de Justicia la Unión Europea, asunto C-197/18
Temas clave: Contaminación de las aguas por nitratos; Acceso a la justicia; Legitimación; obligatoriedad de las previsiones de la Directiva para los Estados
Resumen:
La cuestión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 91/676/CE, de nitratos, proviene de un litigio iniciado por la Mancomunidad de Aguas de Burgenland Norte (Austria), un particular y el municipio de Zillingdorf, contra la resolución del Ministerio de medio ambiente austriaco de 30 de mayo de 2016 por la que declaró la inadmisibilidad de unas solicitudes de modificación o de revisión del Reglamento relativo al Programa de Acción Nitratos 2012.
Tanto la Mancomunidad, como el particular y el municipio utilizan fuentes de agua que superan con creces el límite máximo de 50 mg/l establecido para nitratos.
La resolución desestimatoria del Ministerio se basa en un principio del Derecho austriaco con arreglo al cual una persona física o jurídica solo está legitimada para actuar o para interponer recurso en un procedimiento administrativo o judicial si es titular de los derechos materiales subjetivos cuya violación invoca.
Ante este obstáculo jurídico de Derecho interno, el tribunal remitente se pregunta si los demandantes en el litigio principal podrían basarse en el Derecho de la Unión, y en particular en la Directiva 91/676, para obtener una modificación del Reglamento relativo al Programa de Acción Nitratos 2012.
En síntesis, el Tribunal austriaco pregunta al TJUE si unas personas físicas y jurídicas tales como los demandantes en el litigio principal, que son responsables del suministro de agua o que están autorizadas para utilizar una fuente, deben disponer de la facultad de exigir a las autoridades nacionales competentes que modifiquen un programa de acción existente o que adopten las medidas adicionales o acciones reforzadas con el fin de que se obtenga una concentración máxima en nitratos de 50 mg/l en cada punto de extracción de agua.
En resumen, pregunta al TJUE primero, si el Derecho de la Unión confiere a los particulares legitimación para actuar ante las autoridades y los tribunales nacionales con este objetivo, y de ser así con qué requisitos; segundo, cuáles son las obligaciones que se derivan concretamente de la Directiva 91/676 y, tercero, si esas obligaciones pueden ser invocadas directamente por un particular contra las autoridades nacionales competentes.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la legitimación de los particulares
34. Pues bien, ese derecho de recurso establecido en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus quedaría privado de eficacia alguna, e incluso vacío de sentido, si se reconociera que la imposición de los mencionados criterios hace que se niegue todo derecho de recurso a determinadas categorías de «miembros del público», y en especial a «miembros del público interesado» tales como las organizaciones de defensa del medio ambiente que reúnan los requisitos fijados en el artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, apartado 46).
35. Con objeto de determinar si unas personas físicas y jurídicas tales como los demandantes en el litigio principal resultan directamente afectados por un incumplimiento de las obligaciones establecidas por la Directiva 91/676, procede examinar la finalidad y las disposiciones pertinentes de dicha Directiva, cuya correcta aplicación se reclama ante el tribunal remitente.
40. Se desprende de lo expuesto que una persona física o jurídica que disponga de la facultad de extraer y de utilizar aguas subterráneas resulta directamente afectada por el hecho de que se sobrepase dicho límite o exista el riesgo de sobrepasarlo, lo que puede restringir la facultad de utilización legítima de esas aguas de que ella dispone.
41. Teniendo en cuenta la diversidad de utilizaciones del agua contempladas en el artículo 2, letra j), de la Directiva 91/676, el hecho de que sobrepasar ese límite no implique, en sí, poner en peligro la salud de las personas que deseen interponer recurso no basta para poner en entredicho la conclusión anterior.
43. Si el contenido en nitratos de esas aguas subterráneas sobrepasa los 50 mg/l o exista el riesgo de que los sobrepase, ello ocasiona molestias para la utilización de esas aguas por parte de los demandantes en el litigio principal.
44. En efecto, como se desprende de la resolución de remisión, el hecho de que se sobrepase dicho límite basta para impedirles que utilicen normalmente el agua de sus fuentes o al menos para forzarlos a asumir gastos de descontaminación del agua.
46. De ello se deduce que unas personas físicas y jurídicas tales como las demandantes en el litigio principal deben disponer de la facultad de exigir a las autoridades nacionales el cumplimiento de tales obligaciones, en su caso sometiendo el asunto a los tribunales competentes.
Sobre la obligación de prevenir y reducir la contaminación por nitratos
53. En lo que respecta, por una parte, a los programas de acción, su aplicación se halla indisociablemente vinculada al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 91/676, ya que, mientras las aguas estén contaminadas o corran el riesgo de estarlo en ausencia de programas de acción apropiados adoptados con arreglo al artículo 5, apartado 4, de esa Directiva, los Estados miembros están obligados a adoptar dichos programas de acción. En todo caso, la propia Directiva 91/676 determina en gran medida las medidas que tales programas deben contener, como se desprende de su artículo 5, apartado 4, puesto en relación con su anexo III.
54. Es verdad que los Estados miembros disponen de cierto margen de maniobra para escoger las modalidades específicas de aplicación de lo prescrito en la Directiva 91/676. Sin embargo, en cualquier caso están obligados a velar por que se alcancen los objetivos de esta Directiva y, por lo tanto, los objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, como exige el artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2 (sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Francia, C‑237/12, apartado 30).
55. Por otra parte, con arreglo al artículo 5, apartado 5, de esta Directiva, los Estados miembros están obligados, en el contexto de los programas de acción, a adoptar todas las medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias si se observa, al comenzar a aplicar esos programas o a raíz de la experiencia adquirida en su aplicación, que las medidas mencionadas en el apartado 4 de dicho artículo no son suficientes para alcanzar los objetivos especificados en el artículo 1 de dicha Directiva.
57. A fin de cumplir, en particular, esta última obligación, los Estados miembros deben vigilar estrechamente el estado de las aguas. Así, con arreglo al artículo 5, apartado 6, párrafo primero, de la Directiva 91/676, están obligados a elaborar y a ejecutar programas de control.
58. Conforme al artículo 5, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva 91/676, los programas de acción deben tener en cuenta los mejores datos científicos y técnicos de que se disponga y las condiciones físicas, geológicas y climatológicas de cada región (sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Francia, C‑237/12, apartado 29). Este mismo requisito se aplica igualmente a los programas de control, ya que deben ser apropiados para evaluar la eficacia de los programas de acción. El duodécimo considerando de esta Directiva confirma esta apreciación.
61. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado ya que, para constatar la necesidad de adoptar medidas adicionales o acciones reforzadas con arreglo al artículo 5, apartado 5, de la Directiva 91/676, no es preciso probar la ineficacia de las medidas ya adoptadas (sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Alemania, C‑543/16, apartados 63 y 64).
62. Como ha indicado la Abogada General en el punto 105 de sus conclusiones, un excedente de nitrógeno en los suelos es también un dato pertinente para constatar la insuficiencia de un programa de acción.
64. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede señalar que, a condición de que los nitratos de origen agrario contribuyan significativamente a la contaminación, como se ha dicho en el apartado 51 de la presente sentencia, los Estados miembros tienen la obligación, con arreglo a los artículos 1, 3 y 5 de la Directiva 91/676, de recurrir a las medidas contempladas en el artículo 5, apartados 4 y 5, de dicha Directiva por tanto tiempo como el contenido en nitratos en las aguas subterráneas sobrepase los 50 mg/l o exista el riesgo de que en ausencia de tales medidas los sobrepase.
65. En particular, si en el contexto de los programas de control mencionados en el apartado 57 de la presente sentencia se observa, habida cuenta en especial de los indicios mencionados en los anteriores apartados 59 a 63, que no es previsible una reducción de la contaminación de las aguas, los Estados miembros deben adoptar medidas adicionales o acciones reforzadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, de la Directiva 91/676.
70. Las obligaciones establecidas en el artículo 5, apartados 4 y 5, de la Directiva 91/676 son claras, precisas e incondicionales, de modo que los particulares pueden invocarlas frente al Estado (véase, por analogía, la sentencia de 26 de junio de 2019, Craeynest y otros, C‑723/1, apartado 42).
73. (….) a condición de que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario contribuya significativamente a la contaminación de las aguas subterráneas de que se trate, unas personas físicas y jurídicas tales como los demandantes en el litigio principal deben disponer de la facultad de exigir a las autoridades nacionales competentes que modifiquen un programa de acción existente o que adopten las medidas adicionales o acciones reforzadas contempladas en el artículo 5, apartado 5, de esa Directiva por tanto tiempo como el contenido en nitratos en las aguas subterráneas sobrepase los 50 mg/l o exista el riesgo de que en ausencia de tales medidas los sobrepase, en uno o en varios puntos de medición, en el sentido del artículo 5, apartado 6, de dicha Directiva.
Comentario del Autor:
Interesantísima sentencia del TJUE en relación con la prevención y corrección de la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario. Respondiendo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal austriaco, reconoce a las claras la legitimación de los recurrentes para exigir al Ministerio la revisión del Plan de acción frente a la contaminación por nitratos dada su insuficiencia y de que esa revisión implique medidas reforzadas para garantizar el cumplimiento obligatorio de los límites de nitratos 50mg/l en aguas establecidos por la Directiva, unos límites de obligado cumplimiento para las masas de agua de los Estados miembros.
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