Sentencia del Tribunal de Justicia, de 11 de julio de 2024 (cuestión prejudicial de validez e interpretación) sobre la Directiva 92/43, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (arts. 12.1, en conexión con el Anexo IV; y 16.1)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Primera, asunto C‑601/22, ECLI:EU:C:2024:595
Palabras clave: Hábitats. Animales silvestres. Canis lupus (lobo). Concesión de excepciones. Sacrificio. Estado de conservación favorable. Evaluación. Consideraciones económicas.
Resumen:
El Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Tirol (Austria) suspendió el proceso judicial iniciado por varias asociaciones ambientales contra la dispensa concedida por el Gobierno del Tirol para cazar un espécimen de canis lupus (lobo) que había causado la muerte de numerosas ovejas en los pastos alpinos del Tirol y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la Directiva 92/43 a efectos de su aplicación al caso.
El Tribunal remitente consideraba necesario que el Tribunal de Justicia respondiera a las siguientes cuestiones, sintéticamente expuestas, sobre la citada Directiva:
1º) Validez del art. 12.1, en conexión con el Anexo IV, a la luz del principio de igualdad entre los Estados consagrado en el art. 4.2 TUE, en la medida en que estos preceptos excluyen las poblaciones de lobos de determinados Estados de la protección rigurosa que establecen (por ejemplo, la población de lobos situada al norte del río Duero, en Castilla y León) pero incluye las de Austria. Y ello debido a que la situación de la población de lobos de Austria habría evolucionado favorablemente desde la aprobación de la Directiva.
2º) Si el art. 16.1 (concesión de excepciones) debe interpretarse en el sentido de que el requisito de no perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie en su área de distribución natural, debe apreciarse teniendo en cuenta únicamente el territorio del Estado o el conjunto de la región biogeográfica. El juez remitente invoca, en este sentido, la STJUE de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851).
3º) Si el art. 16. 1, letra b), debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «daños graves» que contempla incluye los daños indirectos futuros no imputables al espécimen de la especie animal objeto de la excepción concedida.
4º) Si el art. 16.1 debe interpretarse en el sentido de que las “otras soluciones satisfactorias” a la luz de las estructuras topográficas, empresariales y de pastoreo de montaña preponderantes en el estado federado del Tirol, deben valorarse únicamente teniendo en cuenta la posibilidad de su aplicación o también criterios económicos.
La respuesta del Tribunal de Justicia la primera cuestión es negativa pues rechaza la invalidez del art. 12.1, en conexión con el Anexo IV de la Directiva. En cuanto a la segunda cuestión, la Sentencia establece que, antes de valorar la incidencia de la concesión de la excepción en la región biogeográfica debe comprobarse que no se perjudica el mantenimiento en un estado de conservación favorable en el territorio del correspondiente Estado. La respuesta a la tercera cuestión es negativa pues el concepto de «daños graves» del art. 16. 1, letra b, de la Directiva no comprende los daños indirectos futuros no imputables al espécimen de la especie animal objeto de la excepción. La respuesta a la cuarta cuestión, por último, es positiva pues, según el art. 16.1, las autoridades competentes deben tener en cuenta las implicaciones económicas de las alternativas, aunque no sean determinantes, y ponderarlas con el objetivo general de mantenimiento o restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de la correspondiente especie.
Destacamos los siguientes extractos:
41 Procede considerar que dicho Gobierno no pone con ello en duda la validez, como tal, de la citada Directiva, sino que, en realidad, cuestiona una eventual inacción del legislador de la Unión. Pues bien, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, un órgano jurisdiccional nacional no puede solicitar al Tribunal de Justicia que declare con carácter prejudicial la omisión de una institución de la Unión, omisión que solo puede ser declarada a través de un recurso al efecto interpuesto por un Estado miembro, sobre la base del artículo 265 TFUE, contra una institución, un órgano, un organismo o una agencia de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 1996, T. Port, C‑68/95, EU:C:1996:452, apartado 53). Como precisó el Gobierno austriaco en la vista, hasta la fecha la República de Austria no ha interpuesto tal recurso.
42 Por lo tanto, aun suponiendo que el legislador de la Unión debiera haber actuado, sobre la base del artículo 19 de la Directiva sobre los hábitats, adaptando el anexo IV de esta para retirar el lobo presente en Austria del sistema de protección rigurosa, no es menos cierto que la eventual omisión del legislador de la Unión a este respecto no puede constituir, como subraya la Abogada General en el punto 60 de sus conclusiones, un motivo de invalidez del artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva, en relación con el citado anexo IV.
48 En particular, el órgano jurisdiccional remitente se inclina por considerar que, habida cuenta de la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851), habría de tenerse en cuenta, en el examen que debe efectuarse con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, una región geográfica más extensa que la del territorio de la República de Austria, de modo que quede eliminado el riesgo de deterioro del estado de conservación favorable de la especie del lobo que prevalece en esa región.
52 Como se desprende del apartado 49 de la presente sentencia, entre los requisitos enunciados en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, figura el de que la excepción no suponga un perjuicio para el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural. En efecto, el estado de conservación favorable de dichas poblaciones en su área de distribución natural es un requisito necesario y previo a la concesión de las excepciones a las que se refiere el citado artículo 16, apartado 1 (sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartado 55 y jurisprudencia citada).
58 De este modo, solo cuando el estado de conservación de la especie animal de que se trate resulte favorable en el ámbito local y nacional podrá contemplarse la evaluación, en segundo lugar y si los datos disponibles lo permiten, en el ámbito transfronterizo. En efecto, como ha señalado la Abogada General en el punto 78 de sus conclusiones, la toma en consideración del estado de conservación en este último ámbito tiene por objeto evitar que, en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, se conceda una excepción en favor de un Estado miembro en cuyo territorio sea favorable el estado de conservación de dicha especie cuando ese estado de conservación resulte desfavorable en el ámbito transfronterizo.
59 Esta interpretación es igualmente válida por lo que respecta a la segunda etapa de la apreciación que ha de efectuarse con arreglo a dicha disposición, tal como se enuncia en el apartado 55 de la presente sentencia, a saber, la determinación de la incidencia de tal excepción en el estado de conservación de la especie animal de que se trate.
60 Por lo tanto, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 55 y 56 de la presente sentencia, procede considerar que la evaluación de la incidencia de una excepción concedida en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats deberá efectuarse, en primer lugar, en el ámbito local y nacional y, en caso de un estado de conservación favorable en ese ámbito, en la medida de lo posible, en segundo lugar, en el plano transfronterizo.
61 Esta conclusión viene corroborada, además, por la lectura del punto 3‑64 del documento de orientación, en el que la Comisión indica, por una parte, que, habida cuenta, en particular, del tenor del artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats, que alude a las «poblaciones de la especie de que se trate», la evaluación antes mencionada «en la mayoría de los casos [….] debe realizarse a un nivel inferior [(por ejemplo, a nivel del lugar, de la población)] a la región biogeográfica para que tenga sentido en términos ecológicos» y que responde a problemas específicos. Por otra parte, en él se precisa que «a continuación, la evaluación a un nivel inferior debería examinarse a la luz de la situación a una escala mayor (p. ej., biogeográfica, transfronteriza o nacional) para lograr una visión de conjunto completa de la situación».
64 Por último, también ha de señalarse que, de conformidad con el principio de cautela consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, si el examen de los mejores datos científicos disponibles deja alguna incertidumbre sobre si tal excepción perjudicará o no al mantenimiento o al restablecimiento de las poblaciones de una especie amenazada de extinción en un estado de conservación favorable, el Estado miembro debe abstenerse de adoptarla o de aplicarla (sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartado 66).
65 Por consiguiente, a efectos de la aplicación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, incumbe al órgano jurisdiccional remitente examinar, en particular, si la población de lobos se encuentra en un estado de conservación favorable, en primer lugar, en el ámbito del estado federado de Tirol y en el ámbito nacional y, en su caso, teniendo en cuenta los datos disponibles, en segundo lugar, en el ámbito transfronterizo.
68 En particular, dicho órgano jurisdiccional se pregunta sobre los daños indirectos, que no son imputables únicamente al lobo que atacó a los corderos en el territorio del estado federado de Tirol y que resultan de los abandonos de explotación, así como de la consiguiente reducción del número total de animales de cría.
70 Así pues, del propio tenor del artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats se desprende que esta disposición no exige la producción de daños graves como requisito previo para adoptar medidas excepcionales (sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia, C‑342/05, EU:C:2007:341, apartado 40). En efecto, dado que dicha disposición tiene por objeto evitar daños graves, la alta probabilidad de que estos se produzcan es suficiente a este respecto.
71 Sin embargo, como señala, en esencia, la Comisión en el punto 3‑24 de su documento de orientación, además es preciso, por una parte, que ese daño futuro no sea meramente hipotético, lo que debe demostrarse mediante pruebas, y, por otra parte, que sea imputable, al menos en gran medida, a la especie animal a la que se refiere la excepción.
72 Pues bien, en el caso de autos, como se ha indicado en el apartado 68 de la presente sentencia, la categoría de daños expuesta por el órgano jurisdiccional remitente en el marco de la tercera cuestión prejudicial no se refiere a intereses económicos específicos, sino a posibles desarrollos macroeconómicos a largo plazo, de modo que se asemeja más a un riesgo abstracto, del que no se ha demostrado que sea altamente probable que se produzca.
76 Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de la determinación de la existencia de «otra solución satisfactoria», a efectos de dicha disposición, las autoridades nacionales competentes están obligadas a apreciar únicamente la viabilidad técnica de las demás medidas alternativas o si también deben tener en cuenta criterios económicos.
77 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si las medidas de protección de los rebaños, entre las que figuran la instalación de cerramientos, el uso de perros pastores o el acompañamiento de los rebaños por pastores, constituyen una medida alternativa al sacrificio del lobo causante de los ataques que sea satisfactoria, en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, cuando la aplicación de tales medidas implique costes particularmente elevados.
79 Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que esta disposición obliga a los Estados miembros a proporcionar una motivación precisa y adecuada sobre la inexistencia de otra solución satisfactoria que permita alcanzar los objetivos invocados en apoyo de la excepción de que se trate. Así pues, incumbe a las autoridades nacionales competentes acreditar que, habida cuenta, en particular, de los mejores conocimientos científicos y técnicos pertinentes, así como a la luz de las circunstancias que concurren en la situación específica de que se trate, no existe ninguna otra solución satisfactoria que permita alcanzar el objetivo perseguido (sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartados 49 y 51).
82 A este respecto, cabe recordar que, a tenor del artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, las medidas que se adopten con arreglo a esa Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales, de modo que los costes económicos de una medida alternativa técnicamente viable pueden tenerse en cuenta, en particular, en virtud de uno de los criterios que deben ponderarse, sin que por ello sean determinantes. En efecto, no cabe que pueda rechazarse de entrada otra solución satisfactoria por el mero hecho de que el coste económico de su aplicación sea particularmente elevado.
84 De este modo, para alcanzar los objetivos perseguidos por la Directiva sobre los hábitats, es necesario que el coste económico de una medida alternativa a la recogida de un espécimen de una especie animal objeto de protección rigurosa se pondere con el coste ecológico de dicha recogida. A este respecto, debe precisarse que, en el caso de autos, el Gobierno del estado federado de Tirol puso de manifiesto, en la vista, el fracaso de la medida de recogida consistente en el sacrificio del espécimen del lobo de que se trata.
85 Por lo tanto, incumbe al órgano jurisdiccional remitente asegurarse de que el Gobierno del estado federado de Tirol, en el marco de su decisión de 29 de julio de 2022, evaluó correctamente, sobre la base de los mejores conocimientos científicos y técnicos disponibles, las demás soluciones posibles, como las medidas de protección de los pastos alpinos, teniendo en cuenta, en particular, sus implicaciones económicas, sin que estas últimas tengan carácter determinante, y ponderándolas con el objetivo general de mantener o restablecer, en un estado de conservación favorable, la población de lobos en su territorio.
86 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de la determinación de la existencia de «otra solución satisfactoria», a efectos de dicha disposición, las autoridades nacionales competentes están obligadas a apreciar, sobre la base de los mejores conocimientos científicos y técnicos disponibles, las demás soluciones posibles teniendo en cuenta, en particular, sus implicaciones económicas, sin que estas últimas tengan carácter determinante, y ponderándolas con el objetivo general de mantenimiento o restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de la especie animal de que se trata
Comentario de la Autora:
La Sentencia aplica jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia sobre las condiciones aplicables a la concesión de excepciones ex art. 16.1 de la Directiva de hábitats a las medidas de protección rigurosa de las especies que establece esta norma (en nuestro caso, del lobo) pero contiene aportaciones relevantes.
Cabe destacar la exigencia de que la evaluación de la incidencia de dicha excepción en el estado de conservación la especie, que es el criterio determinante, deba efectuarse, en primer lugar, en el ámbito local y nacional y, solo en caso de que el mismo sea favorable, en el ámbito transfronterizo.
Otra conclusión relevante del pronunciamiento atañe al alcance de las consideraciones económicas en el análisis de las medidas alternativas no letales que debe llevarse a cabo antes de conceder una de estas excepciones, esto es, su carácter no determinante y la obligación de ponderarlas con el objetivo de mantener o restablecer la especie en cuestión en un estado de conservación favorable.
Destacamos, por último, el empleo en la Sentencia del Documento de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva como criterio interpretativo relevante.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia, de 11 de julio de 2024, asunto C-601/22
