Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 20 de diciembre de 2017, asunto C-664/15, por el que se resuelve cuestión prejudicial en relación con la interpretación de la Directiva 2000/60/CE, marco de aguas, y su relación con el Convenio de Aarhus
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-664/15
Temas clave: Aguas, información, participación
Resumen:
La cuestión se plantea en el seno de un litigio entre una ONG ambiental austriaca (Protect) y la Autoridad del distrito de Gmünd, Austria, con motivo de la solicitud formulada por dicha ONG para que se le reconociera la condición de parte en un procedimiento relativo a una solicitud de renovación de la autorización concedida con arreglo a la normativa de aguas en relación a una solicitud de renovación de la autorización relativa a una instalación de fabricación de nieve, perteneciente a una estación de esquí, en la que existe una balsa que se abastece con agua captada del Einsiedlbach, un río que discurre enteramente por Austria.
La ONG (Protect), alegó que el proyecto en cuestión tendría importantes repercusiones en zonas protegidas en el sentido de la Directiva 92/43, en particular por los ruidos que producen las instalaciones de fabricación de nieve, y que causaría perjuicios considerables a algunas especies protegidas cuyos hábitats ya están amenazados por las instalaciones existentes, perjuicios que, por otra parte, ya han causado la desaparición de algunas de tales especies en dichas zonas.
Pese a ello, la Autoridad del distrito de Gmünd resolvió, mediante decisión de 4 de noviembre de 2013, conceder la autorización solicitada por la empresa y rechazó la solicitud y las alegaciones de la ONG basándose en que ésta no había invocado la lesión de ningún derecho protegido en virtud de la normativa sobre el agua y, en consecuencia, no podía obtener la condición de parte en el procedimiento.
Protect decidió recurrir la resolución pero mediante sentencia de 30 de enero de 2015, el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Austria meridional, desestimó el recurso basándose en que la ONG había perdido su condición de parte en el procedimiento, toda vez que no había alegado ningún derecho protegido en virtud de la normativa sobre el agua durante el procedimiento administrativo o, a más tardar, durante la audiencia, y en que, además, el Convenio de Aarhus no es directamente aplicable en el Derecho interno.
La ONG (Protect) recurrió en casación alegando que Convenio de Aarhus le otorgan la condición de parte en los procedimientos seguidos con arreglo a la normativa sobre las aguas, y que tiene un interés jurídico en el cumplimiento de las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de protección del medio ambiente, en particular las contenidas en la Directiva 2000/60, que son, a su juicio, en gran medida contrarias al proyecto en cuestión en el litigio principal.
A la vista del proceso, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Austria, planteó las siguientes cuestiones:
- ¿En un procedimiento que no está sujeto a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente confieren el artículo 4 de la Directiva 2000/60, o esta Directiva en su conjunto, derechos a una organización de defensa del medio ambiente para la protección de los cuales el artículo 9, apartado 3, del [Convenio de Aarhus] garantiza a dicha organización el acceso a los procedimientos administrativos o judiciales?
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
- ¿Exigen las disposiciones del Convenio de Aarhus que dichos derechos se puedan hacer valer ya en el procedimiento ante la autoridad administrativa, o basta con la posibilidad de recabar la tutela judicial contra la resolución de la autoridad administrativa?
- ¿Es lícito que una norma nacional relativa a los procedimientos obligue a las organizaciones de defensa del medio ambiente —así como a otras partes— a formular sus alegaciones en plazo ya en el procedimiento ante las autoridades administrativas, y no solamente en el recurso ante el tribunal contencioso-administrativo, so pena de perder su condición de parte y no poder tampoco interponer el referido recurso ante el tribunal contencioso-administrativo?»
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la primera cuestión prejudicial
34. Pues bien, sería incompatible con el efecto imperativo que el artículo 288 TFUE reconoce a las Directivas excluir a priori que los interesados puedan invocar las obligaciones que éstas imponen. El efecto útil de la Directiva 2000/60 y su finalidad de protección del medio ambiente, recordada en el apartado anterior, requieren que los particulares o, en su caso, una organización de defensa del medio ambiente legalmente constituida, puedan invocarla ante los tribunales nacionales y que éstos puedan tomar dicha Directiva en consideración como elemento del Derecho de la Unión con objeto de controlar, en particular, si la autoridad nacional que expidió una autorización para un proyecto con posibles repercusiones sobre el estado de las aguas cumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4 de la referida Directiva, en especial la de prevenir el deterioro de las masas de agua, y respetó así los límites del margen de apreciación que dicha disposición confiere a las autoridades nacionales competentes (véanse, por analogía, las sentencias de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, apartado 37, y de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, apartado 44).
A este respecto, debe recordarse que, cuando un Estado miembro establece normas de Derecho procesal aplicables a los recursos a los que se refiere el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, y relativas a los derechos conferidos por el artículo 4 de la Directiva 2000/60 a las organizaciones de defensa del medio ambiente con el fin de controlar las decisiones de las autoridades nacionales competentes a la luz de las obligaciones que les incumben en virtud de dicho artículo, ese Estado miembro da cumplimiento a una obligación resultante del referido artículo y debe considerarse, por consiguiente, que aplica el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), lo que implica que la Carta es aplicable (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, apartado 52).
45. Es cierto que sólo «los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno» son titulares de los derechos contemplados en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, de modo que esta disposición, en cuanto tal, carece de efecto directo en el Derecho de la Unión. Pero también es cierto que dicha disposición, en relación con el artículo 47 de la Carta, impone a los Estados miembros la obligación de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión, en particular de las disposiciones del Derecho medioambiental (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, apartados 45 y 51).
46. Ahora bien, como ha señalado también, en esencia, la Abogado General en los puntos 89 y 90 de sus conclusiones, el derecho de recurso previsto en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus resultaría privado de todo efecto útil, e incluso de su propia esencia, si, como consecuencia de la imposición de tales criterios, se negara todo derecho de recurso a determinadas categorías de «miembros del público», en especial a los «miembros del público interesado», como las organizaciones de defensa del medio ambiente que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus.
47. La imposición de los referidos criterios no puede privar a las organizaciones de defensa del medio ambiente de la posibilidad de instar el control del respeto de las normas del Derecho medioambiental de la Unión, toda vez que, además, tales normas se orientan en la mayoría de los casos a la protección del interés general y no a la mera protección de los intereses de los particulares de manera individual y que dichas organizaciones tienen como misión defender el interés general (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, apartado 46).
51. De estos elementos del Derecho nacional parece poder deducirse que, con arreglo al ordenamiento jurídico austriaco, una organización de defensa del medio ambiente no puede, aunque reúna los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus para estar comprendida en el concepto de «público interesado», interponer un recurso ante los tribunales nacionales con el fin de impugnar una decisión de autorización de un proyecto que puede ser contraria a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua que ha impuesto el artículo 4 de la Directiva 2000/60, porque no tiene reconocida la condición de parte en el procedimiento seguido con arreglo a la normativa sobre las aguas.
52. De este modo, al negar a las organizaciones de defensa del medio ambiente el derecho de recurso contra una decisión de autorización de esa naturaleza, la normativa procedimental nacional de que se trata es contraria a las exigencias que se derivan del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta.
54. En relación con este último extremo, procede recordar que corresponde al órgano jurisdiccional remitente interpretar, en la medida de lo posible, el régimen procesal de los requisitos necesarios para interponer un recurso de manera conforme tanto con los objetivos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus como con el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión, a fin de permitir a una organización de defensa del medio ambiente como Protect impugnar ante los tribunales una decisión adoptada al término de un procedimiento administrativo que puede ser contraria al Derecho medioambiental de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, apartado 52).
57. En efecto, sería incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del Derecho de la Unión toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o toda práctica, legislativa, administrativa o judicial, que redujese la eficacia del Derecho de la Unión al negar al juez competente para aplicarlo la facultad de hacer, en el mismo momento de esa aplicación, todo lo necesario para excluir las disposiciones legislativas nacionales que pudiesen constituir un obstáculo a la plena eficacia de las normas de la Unión (véanse, en particular, las sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal,106/77, apartado 22, y de 5 de abril de 2016, PFE, C‑689/13, apartado 41 y jurisprudencia citada).
58. Por cuanto antecede, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que una organización de defensa del medio ambiente legalmente constituida y que opera de conformidad con las exigencias prescritas por el Derecho nacional debe tener la posibilidad de impugnar ante los tribunales una decisión de autorización de un proyecto que pueda ser contraria a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua impuesta por el artículo 4 de la Directiva 2000/60.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
60. De la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial se infiere que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que una organización de defensa del medio ambiente como Protect debe tener la posibilidad de impugnar ante los tribunales una decisión de autorización de un proyecto que pueda ser contraria a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua impuesta por el artículo 4 de la Directiva 2000/60.
61. Ahora bien, la cuestión de si el Convenio de Aarhus confiere además a Protect un derecho de participación en el procedimiento administrativo de autorización a fin de poder invocar en este procedimiento, en su caso, una infracción del artículo 4 de la Directiva 2000/60, es una cuestión distinta que debe ser examinada exclusivamente a la luz de lo dispuesto en el artículo 6 de aquel Convenio, disposición que forma parte del Derecho de la Unión, como ha recordado el Tribunal de Justicia (sentencia de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, apartado 45).
68. Si bien el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en cuanto tal, no exige a un Estado miembro que confiera un derecho de participación, como parte del procedimiento, en un procedimiento administrativo de autorización como el debatido en el asunto principal, tal postulado deja de ser válido si, con arreglo al Derecho nacional aplicable, la obtención de la condición de parte es un requisito que debe cumplirse ineludiblemente para poder interponer un recurso contra la decisión adoptada al término de dicho procedimiento.
69. En efecto, si el Derecho nacional establece un vínculo entre la condición de parte en el procedimiento administrativo y el derecho a un recurso judicial, no puede denegarse tal condición, so pena de privar al derecho de recurso de todo efecto útil, e incluso de su propia esencia, lo cual sería contrario al artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta.
70. Pues bien, de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente se deduce que el Derecho austriaco establece tal vínculo.
78. A este respecto, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que, si se hubiera reconocido a Protect la condición de parte en el procedimiento, ello le habría permitido participar activamente en el proceso de toma de decisiones, exponiendo en mayor medida y de manera más pertinente sus razones acerca del riesgo que el proyecto propuesto implicaba para el medio ambiente, en particular el relativo a las repercusiones de ese proyecto sobre el estado de las aguas, y presentando esas razones en forma de unas alegaciones que deberían haber sido tomadas en consideración por las autoridades competentes antes de la autorización y de la realización del proyecto.
79. Esa participación activa de Protect como organización de defensa del medio ambiente legalmente constituida y que opera de conformidad con las exigencias prescritas por el Derecho nacional aplicable era tanto más importante cuanto que solamente organizaciones de tales características se orientan a la protección del interés general y no a la mera protección de los intereses de los particulares de manera individual.
80. En tales circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional remitente interpretar, en la medida de lo posible, el régimen procedimental en cuestión, en particular la norma general del artículo 8 de la AVG, en un sentido acorde con el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2000/60, a fin de permitir a una organización de defensa del medio ambiente como Protect participar, en condición de parte en el procedimiento, en un procedimiento administrativo de autorización como el debatido en el asunto principal seguido en aplicación de dicha Directiva (véase, por analogía, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, apartado 52).
81. A la vista de las anteriores consideraciones, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, el artículo 47 de la Carta y el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2000/60 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa procedimental nacional que, en una situación como la del asunto principal, no reconoce a las organizaciones de defensa del medio ambiente el derecho a participar, como partes en el procedimiento, en un procedimiento de autorización seguido en aplicación de la Directiva 2000/60, y que concede el derecho de recurso contra las decisiones adoptadas al término de dicho procedimiento únicamente a las personas que tengan tal condición.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
86. En cuanto al fondo de la tercera cuestión prejudicial, es necesario recordar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus establece expresamente que los recursos a los que se refiere dicha disposición pueden estar sujetos a «criterios», lo que significa que, en principio, los Estados miembros pueden aprobar normas de tipo procedimental relativas a los requisitos necesarios para interponer tales recursos, en virtud de la facultad de apreciación que les ha sido conferida a los expresados efectos.
87. En ese contexto, ha de recordarse, sin embargo, que, a la hora de definir la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguarda de los derechos conferidos por la Directiva 2000/60, los Estados miembros deben garantizar el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, consagrado en el artículo 47 de la Carta, que constituye una reafirmación del principio de tutela judicial efectiva (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 27 de septiembre de 2017, Puškár, C‑73/16, apartado 59 y jurisprudencia citada).
88. Ahora bien, en principio, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no se opone a una norma de preclusión como la del artículo 42 de la AVG, que impone la obligación de un ejercicio efectivo del derecho, reconocido en virtud de la condición de parte en el procedimiento, de formular alegaciones sobre el respeto de las normas pertinentes del ordenamiento jurídico medioambiental ya en la fase administrativa, toda vez que tal norma puede facilitar que los puntos controvertidos sean identificados con mayor rapidez y, en su caso, se resuelvan durante el procedimiento administrativo de suerte que ya no sea necesario un recurso judicial.
89. De este modo, tal norma de preclusión puede contribuir al objetivo del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, expresado en el decimoctavo considerando de éste, de instaurar mecanismos judiciales eficaces, y también parece avenirse con el artículo 9, apartado 4, del mismo Convenio, que exige que los procedimientos a que se refiere, en particular, el artículo 9, apartado 3, de dicho Convenio, ofrezcan recursos «suficientes y efectivos», y que dichos procedimientos sean «equitativos».
94. A este respecto, difícilmente puede reprocharse a Protect no haber impedido la aplicación de la norma de preclusión del artículo 42 de la AVG mediante el ejercicio, ya en la fase del procedimiento administrativo, del derecho, que confiere la condición de parte en el procedimiento, de formular alegaciones basadas en una infracción de la normativa sobre las aguas por la que se transpuso la Directiva 2000/60 al Derecho interno.
95. En efecto, dicha organización solicitó a las autoridades competentes que se le reconociera la condición de parte en el procedimiento, pero se denegó su solicitud principalmente porque el artículo 102, apartado 1, de la WRG no proporciona la necesaria base jurídica para ello. En consecuencia, la mencionada organización tuvo que participar en el procedimiento administrativo en condición de «persona interesada» en el sentido del artículo 102, apartado 2, de la WRG, disposición que, conforme al artículo 102, apartado 3, de la WRG, no le confería el derecho a formular alegaciones que debieran ser tenidas en cuenta por las autoridades antes de adoptar una decisión sobre la solicitud de autorización.
96. Por lo tanto, a la vista de la normativa nacional procedimental aplicable, parece que el reproche de no haber formulado alegaciones en plazo para evitar la aplicación de la norma de preclusión del artículo 42 de la AVG equivale a exigir a esas organizaciones que cumplan una obligación que, de entrada, no pueden cumplir. Pues bien, impossibilium nulla obligatio est.
98. Sin perjuicio de la verificación que efectúe el órgano jurisdiccional remitente, cabe concluir, por consiguiente, que, en una situación provocada por la normativa nacional procedimental aplicable que es, cuando menos, equívoca, la imposición a Protect de la norma de preclusión establecida en el artículo 42 de la AVG, que conlleva la pérdida tanto de la condición de parte en el procedimiento administrativo de autorización en cuestión como del derecho a interponer un recurso contra la decisión adoptada al término de dicho procedimiento, puede restringir excesivamente el derecho a un recurso judicial que se pretende salvaguardar con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta, para la protección de los derechos conferidos en el artículo 4 de la Directiva 2000/60.
101. Por cuanto antecede, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que, sin perjuicio de la verificación que efectúe el órgano jurisdiccional remitente en relación con los elementos de hecho y de Derecho nacional pertinentes, el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que, en una situación como la del asunto principal, se imponga a una organización de defensa del medio ambiente una norma procedimental nacional, de efectos preclusivos, en virtud de la cual una persona pierde la condición de parte en el procedimiento y no puede, por consiguiente, interponer un recurso contra la decisión adoptada al término de ese procedimiento si no presentó sus alegaciones en plazo durante el procedimiento administrativo y, a más tardar, en la fase oral de dicho procedimiento.
Comentario del autor:
Extraordinaria sentencia en la que el TJUE hace una clara interpretación pro actione y pro defensa de la legitimación y participación de las ONGs ambientales en los procesos relativos a autorizaciones de proyectos que tengan una incidencia sobre el medio ambiente, tanto para participar como parte interesada como para reconocer la posibilidad de recurso en vía administrativa como judicial a la luz del Convenio de Aarhus y del Derecho ambiental de la Unión. Así, lanza un claro mensaje de la incompatibilidad de la regulación austriaca invocada, afirmando que una ONG que opera de conformidad con las exigencias prescritas por el Derecho nacional debe tener la posibilidad de impugnar ante los tribunales una decisión de autorización de un proyecto que pueda ser contraria a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua de acuerdo con la Directiva “marco”.
Del mismo modo, es contraria al Derecho de la Unión la norma que no reconoce a las ONG ambientales el derecho a participar, como partes en el procedimiento, en un procedimiento de autorización seguido en aplicación de la Directiva 2000/60, y que concede el derecho de recurso contra las decisiones adoptadas al término de dicho procedimiento únicamente a las personas que tengan tal condición, al igual que se le imponga una norma procedimental nacional, de efectos preclusivos, en virtud de la cual pierda la condición de parte en el procedimiento y no pueda, por tanto, interponer un recurso contra la decisión adoptada si no presentó sus alegaciones en plazo durante el procedimiento administrativo y, a más tardar, en la fase oral de dicho procedimiento.
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