Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Quinta), de 13 de julio de 2017, asunto C-60/15, que tiene por objeto la resolución de un recurso de casación contra la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, (Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión), relativa a la a la información de determinadas instalaciones de Saint-Gobain, situadas en territorio alemán, acerca de las asignaciones provisionales y las actividades y los niveles de capacidad en relación con las emisiones de dióxido de carbono (CO2) durante los años 2005 a 2010, la eficacia de las instalaciones y los derechos de emisión anuales asignados provisionalmente para el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-60/15
Temas clave: derecho a la información ambiental, excepciones, Convenio de Aarhus, decisión y proceso de toma de decisiones, transparencia
Resumen:
Saint-Gobain, sociedad que opera en el mercado mundial del vidrio, solicitó de las autoridades alemanas competentes la concesión gratuita de derechos de emisión para el tercer período 2013-20 y tener acceso al cuadro Excel transmitido por la República Federal de Alemania a la Comisión con información relativa a determinadas instalaciones de Saint-Gobain situadas en territorio alemán en relación a la «capacidad inicial instalada», y al número provisional anual de derechos de emisión asignados a título gratuito a cada una de las subinstalaciones para el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020.
La Dirección General Acción por el Clima de la Comisión desestimó la solicitud de información si bien a continuación, las autoridades alemanas hicieron pública la lista de las instalaciones afectadas y de los derechos de emisión anuales asignados provisionalmente a cada instalación.
Saint-Gobain presentó, el 7 de agosto de 2012, una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos en el sentido del Reglamento n.º 1049/2001 e instó a la Comisión a pronunciarse sobre su solicitud confirmatoria antes del 15 de octubre de 2012.
La Comisión concedió, mediante la Decisión controvertida, un acceso parcial a la información solicitada, a saber, la información que había sido hecha pública por las autoridades alemanas y la información no esencial contenida en el cuadro Excel, y denegó el acceso al resto de la citada información al considerar que la divulgación íntegra de la información solicitada perjudicaría gravemente a su proceso de toma de decisiones, que todavía no había concluido y afectaba a numerosas instalaciones en varios Estados miembros. Según esa institución, una comunicación íntegra de la citada información permitiría al público y, en particular, a las empresas afectadas plantear cuestiones o formular críticas respecto de la información transmitida por los Estados miembros, lo que podría interferir en el proceso de toma de decisiones. Esas interferencias podrían, a su vez, retrasar significativamente ese proceso y perjudicar al diálogo entre la Comisión y los Estados miembros.
En la Decisión controvertida, la Comisión constató, en primer lugar, que no existía un interés público superior, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento, que justificara la divulgación íntegra de la información solicitada, señalando al mismo tiempo que el interés invocado por Saint-Gobain en su solicitud era de índole meramente privada. A continuación, esa institución consideró que, en el presente asunto, los intereses prioritarios eran garantizar la toma de decisiones libre de cualquier interferencia externa y preservar el clima de confianza entre la Comisión y las autoridades alemanas. Además, la Comisión recordó que una parte importante de la información solicitada ya había sido hecha pública por esas autoridades e indicó que el público tenía por tanto acceso a los elementos principales del proyecto de asignación armonizada de derechos de emisión a título gratuito.
Por último, en la citada Decisión, la Comisión precisó que, incluso suponiendo que la información solicitada por Saint-Gobain constituyera información medioambiental, a diferencia de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.º 1049/2001, el artículo 6 del Reglamento n.º 1367/2006 no contenía ninguna disposición que permitiera excluir la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
Contra tal decisión, el 31 de octubre de 2012, Saint-Gobain interpuso un recurso con el que solicitaba la anulación de las decisiones tácitas de la Comisión pero el Tribunal General rechazó los motivos invocados por Saint-Gobain y desestimó el recurso.
Dicha sentencia del TGUE es recurrida en casación ante el TJUE.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la admisibilidad del recurso de casación
52. En el presente asunto, procede señalar que, como indicó el Abogado General en el punto 31 de sus conclusiones, Saint-Gobain invocó ante el Tribunal General la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, en relación con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006, afirmando que los motivos de denegación de acceso deben interpretarse de manera estricta. A tal efecto, Saint-Gobain se refirió expresamente a la finalidad de ese último Reglamento, a saber, aplicar el Convenio de Aarhus.
53. Pues bien, con la primera parte del primer motivo de casación, Saint-Gobain reprocha al Tribunal General haber cometido un error de Derecho al declarar que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 se aplica tanto a los documentos elaborados en el marco del proceso de toma de decisiones como a los documentos directamente relacionados con las cuestiones tratadas en ese proceso. Saint-Gobain sostiene que esa interpretación es contraria al artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.º 1367/2006, interpretado en relación con el Convenio de Aarhus —cuya aplicación pretende ese último Reglamento—, en particular con su artículo 4, apartado 4, letra a).
54. Ciertamente, en su demanda en primera instancia, Saint-Gobain no mencionó expresamente el artículo 4, apartado 4, letra a), del Convenio de Aarhus. No obstante, sostuvo que la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 adoptada por la Comisión no era conforme con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006.
55. De ese modo, dado que la primera parte del primer motivo de casación se basa en una infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, las alegaciones formuladas por Saint-Gobain no constituyen más que la ampliación de la argumentación ya expuesta en el marco de un motivo presentado en la demanda en primera instancia y no pueden, por tanto, considerarse inadmisibles.
Sobre el fondo
Por lo que respecta a la información medioambiental en poder de las instituciones y organismos de la Unión, el objetivo del Reglamento n.º 1367/2006, según prevé su artículo 1, es garantizar que la difusión y puesta a disposición de dicha información sea lo más amplia y sistemática posible (véase, en ese sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, apartado 52).
65. Si bien es cierto que, a tenor del artículo 3 del Reglamento n.º 1367/2006, el Reglamento n.º 1049/2001, y en particular su artículo 4, se aplicará, en principio, a todas las solicitudes de acceso a información medioambiental que obren en poder de las instituciones de la Unión, no lo es menos que el artículo 6 del Reglamento n.º 1367/2006 añade normas más específicas en lo que atañe a tales solicitudes de acceso, normas éstas que en parte favorecen y en parte restringen el acceso a los documentos (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 53).
66. En particular, del artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.º 1367/2006 se desprende que, por lo que respecta en concreto a la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, primera frase, del Reglamento n.º 1049/2001, el motivo de denegación deberá interpretarse de manera estricta, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente (véase, en ese sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 83).
75. Procede señalar que la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 efectuada por el Tribunal General, al equiparar los conceptos de proceso de toma de decisiones y procedimiento administrativo, conduce a extender el ámbito de aplicación de la excepción al derecho de acceso previsto por esa disposición hasta el punto de permitir que una institución de la Unión deniegue el acceso a cualquier documento, incluidos los que contienen información medioambiental, en poder de aquélla cuando ese documento esté directamente relacionado con los asuntos tratados en el marco de un procedimiento administrativo pendiente ante esa institución.
76. Pues bien, el concepto de «proceso de toma de decisiones» contemplado por la citada disposición debe entenderse referido a la adopción de la decisión sin cubrir la totalidad del procedimiento administrativo que condujo a aquélla.
77. Esa interpretación resulta, en primer lugar, del propio tenor de la citada disposición, que se refiere a los documentos «[relacionados] con un asunto sobre el que la institución no [haya] tomado todavía una decisión».
78. Además, esa interpretación responde a la exigencia de interpretar de manera estricta el artículo 4, apartado 3, primera frase, del Reglamento n.º 1049/2001, exigencia tanto más rigurosa cuanto que los documentos cuya comunicación se solicita contienen información medioambiental.
79. Por último, por lo que respecta a esos documentos, la citada interpretación se impone también habida cuenta de la finalidad del Reglamento n.º 1367/2006 que, según su título, es aplicar a las instituciones y a los organismos de la Unión las disposiciones del Convenio de Aarhus.
80. Ciertamente, el artículo 6 de ese Reglamento se limita a señalar que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 debe interpretarse de manera estricta, sin precisar el concepto de «proceso de toma de decisiones» en el sentido de esa disposición.
81. No obstante, como señaló el Abogado General en el punto 76 de sus conclusiones, el Convenio de Aarhus dispone, en su artículo 4, apartado 4, letra a), que podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en el caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre el secreto de las deliberaciones de las autoridades públicas, cuando ese secreto esté previsto en el Derecho interno, y no sobre la totalidad del procedimiento administrativo al final del cual deliberan esas autoridades.
82. En esas circunstancias, procede por tanto considerar, en primer lugar, que la circunstancia recordada por el Tribunal General en el apartado 79 de la sentencia recurrida según la cual el procedimiento administrativo de que se trata aún no había concluido en el fecha en la que se adoptó la Decisión controvertida, no permite, por sí sola, demostrar que se habría causado un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones de la Comisión en caso de divulgación de los documentos solicitados.
83. A continuación, contrariamente a la afirmación contenida en el apartado 80 de la sentencia recurrida, según la cual el procedimiento administrativo de que se trata merece una protección reforzada, en realidad lo que debe prevalecer es la obligación de interpretación estricta de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, como el propio Tribunal General señaló acertadamente en el apartado 63 de la sentencia recurrida. De ese modo, la mera referencia a la existencia de un riesgo de repercusiones negativas en relación con el acceso a documentos internos y a la posibilidad de que ciertas personas interesadas puedan ejercer una influencia en el procedimiento no basta para probar que la divulgación de los citados documentos perjudicaría gravemente al proceso de toma de decisiones de la institución de que se trata.
84. Además, aunque, según el considerando 2 del Reglamento n.º 1367/2006, resulta necesario abrir posibilidades reales de participación pública en el proceso de toma de decisiones medioambientales, incrementando con ello la responsabilidad y la transparencia en la toma de decisiones, el citado Reglamento no exige en modo alguno, contrariamente a lo que consideró el Tribunal General en el apartado 81 de la sentencia recurrida, que la Comisión examine o dé respuesta a las reacciones del público a raíz de la divulgación de documentos, que contengan información medioambiental, que tengan relación con un procedimiento administrativo en curso y que revelen los debates que han tenido lugar en su seno. En esas circunstancias, no puede considerarse por tanto que esa divulgación ponga en peligro la observancia de los plazos de los procedimientos administrativos tramitados por la Comisión.
85. Por último, procede recordar que, aunque la actividad administrativa de la Comisión no exige un acceso a los documentos tan amplio como el relativo a la actividad legislativa de una institución de la Unión, ello no significa en modo alguno que dicha actividad quede fuera del ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1049/2001, ya que éste será de aplicación, con arreglo a su artículo 2, apartado 3, a todos los documentos que obren en poder de una institución, es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión (véase, en ese sentido, la sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, apartados 87 y 88 y jurisprudencia citada).
86. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Tribunal General cometió un error de Derecho al no haber interpretado el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento de manera estricta, como exige el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.º 1367/2006.
87. En consecuencia, como la primera parte del primer motivo de casación está fundada, procede, sin que resulte necesario examinar la segunda parte del mismo ni el segundo motivo de casación, anular la sentencia recurrida.
Comentario del Autor:
El TJUE estima el recurso de casación anulando la Decisión de la Comisión, permitiendo así a la recurrente el acceso íntegro a la lista transmitida por la República Federal de Alemania a la Comisión, en el marco del procedimiento por el que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión, en la medida en que ese documento contiene información relativa a determinadas instalaciones de Saint-Gobain, situadas en territorio alemán, acerca de las asignaciones provisionales y las actividades y los niveles de capacidad en relación con las emisiones de dióxido de carbono (CO2) durante los años 2005 a 2010, la eficacia de las instalaciones y los derechos de emisión anuales asignados provisionalmente para el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020.
El TJUE estima que la mera referencia a la existencia de un riesgo de repercusiones negativas en relación con el acceso a documentos internos y a la posibilidad de que ciertas personas interesadas puedan ejercer una influencia en el procedimiento no basta para probar que la divulgación de los citados documentos perjudicaría gravemente al proceso de toma de decisiones de la institución de que se trata. Por otro lado, la actividad administrativa de la Comisión no queda fuera del ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1049/2001, ya que éste será de aplicación, con arreglo a su artículo 2, apartado 3, a todos los documentos que obren en poder de una institución, es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión.
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