Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala segunda), de 15 de octubre de 2015, asunto C-137/14, por el que se resuelve el recurso por incumplimiento de las Directivas de evaluación ambiental, de emisiones y de participación y acceso a la justicia por parte de la República Federal de Alemania
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-137/14
Temas clave: Evaluación ambiental, prevención y control integrados de la contaminación, legitimación, limitaciones al acceso a la justicia, y a la revisión de decisiones relacionadas con el medio ambiente
Resumen:
- Breve referencia al supuesto de hecho.
La Comisión Europea solicita al TJUE que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 2011/92/UE de evaluación ambiental, del artículo 25 de la Directiva 2010/75/UE, sobre las emisiones industriales, al limitar:
– la anulación de las decisiones administrativas sujetas a la Directiva 2011/92 y a la Directiva 2010/75, únicamente a los supuestos en los que se demuestre la lesión de un derecho subjetivo
– la anulación de las decisiones por vicios de procedimiento, a los supuestos de omisión de la evaluación o del examen previo del impacto medioambiental y a los supuestos en los que el demandante acredite una relación de causalidad entre el vicio de procedimiento y el resultado de la decisión, así como la afectación de la posición jurídica del demandante
– la legitimación activa y el alcance del control jurisdiccional, a las objeciones que ya se hayan formulado dentro del plazo concedido en el procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la decisión
– la legitimación activa de las asociaciones medioambientales, a la invocación de las disposiciones jurídicas que confieren derechos a los particulares en los procedimientos iniciados después del 25 de junio de 2005 y concluidos antes del 12 de mayo de 2011,
– el alcance del control jurisdiccional instado mediante los recursos interpuestos por asociaciones medioambientales, a la observancia de las disposiciones jurídicas que confieren derechos a los particulares en los procedimientos iniciados después del 25 de junio de 2005 y concluidos antes del 12 de mayo de 2011, y
– al excluir en general del ámbito de aplicación de la legislación nacional los procedimientos administrativos iniciados antes del 25 de junio de 2005.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la limitación del control de legalidad de las decisiones administrativas sujetas a las Directivas 2011/92 y 2010/75 únicamente a las disposiciones de Derecho nacional que confieren derechos a los particulares
32 (…) en relación con la presente alegación es preciso destacar que, puesto que el Estado miembro interesado puede someter, en virtud de las disposiciones antes mencionadas de las Directivas 2011/92 y 2010/75, la admisibilidad de los recursos interpuestos por particulares contra las decisiones, actos u omisiones que entran en el ámbito de aplicación de esas Directivas a condiciones, como es la exigencia de una lesión de un derecho subjetivo, ese Estado miembro también está facultado para prever que la anulación de una decisión administrativa por el tribunal competente requiere la vulneración de un derecho subjetivo del que sea titular el demandante.
- De ello se sigue que el artículo 113, apartado 1, primera frase, de la Ley de organización de la jurisdicción contencioso-administrativa no se puede considerar incompatible con el artículo 11 de la Directiva 2011/92 y el artículo 25 de la Directiva 2010/75.
Sobre la limitación de los supuestos en los que puede solicitarse la anulación por vicio de procedimiento de una decisión administrativa sujeta a las Directivas 2011/92 y 2010/75
- Toda vez que la primera parte de la segunda alegación se refiere a la limitación del control jurisdiccional de las decisiones administrativas únicamente a los supuestos en los se hayan omitido totalmente una evaluación o un examen previo de las repercusiones sobre el medio ambiente, es oportuno subrayar que el Tribunal de Justicia recordó que el artículo 11 de la Directiva 2011/92 no había limitado de ninguna forma los motivos que pueden ser invocados para apoyar un recurso judicial como el previsto por esa disposición.
- (…) el Tribunal de Justicia juzgó además que las disposiciones nacionales de transposición del artículo 11 de la Directiva 2011/92 no pueden limitar, por tanto, su aplicación únicamente al supuesto de que la impugnación de la legalidad se base en la omisión de la evaluación del impacto medioambiental. Excluir esta aplicabilidad en el supuesto de que, habiendo sido realizada, la evaluación del impacto medioambiental incurriera en vicios, incluso graves, privaría a las disposiciones de la Directiva 2011/92 de lo esencial de su efecto útil. Por consiguiente, tal exclusión sería contraria al objetivo de garantizar un amplio acceso a la justicia, que prevé el artículo 11 de esa Directiva.
- Por consiguiente, el artículo 4, apartado 1, de la Ley de disposiciones complementarias sobre los recursos en materia de medio ambiente se debe considerar incompatible con el artículo 11 de la Directiva 2011/92.
- (…) la exigencia establecida por el artículo 46 de la Ley de procedimiento administrativo, que impone a un demandante que sea «miembro del público interesado» la carga de la prueba de un nexo causal entre el vicio de procedimiento que alega y el resultado de la decisión administrativa, infringe el artículo 11 de la Directiva 2011/92, por lo que es fundado el primer argumento aducido por la Comisión en apoyo de la segunda parte de la segunda alegación.
- Respecto al segundo argumento expuesto por la Comisión en apoyo de esta parte, consta que, en aplicación del artículo 113, apartado 1, de la Ley de organización de la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto en relación con el artículo 46 de la Ley de procedimiento administrativo, cuando una medida de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente está afectada por un vicio de procedimiento, la decisión adoptada al término de ese procedimiento únicamente puede ser anulada por el tribunal nacional que conozca del asunto si ese vicio de procedimiento vulnera un derecho subjetivo del demandante.
- Pues bien, de los apartados 30 a 34 de esta sentencia resulta que el artículo 113, apartado 1, de la Ley de organización de la jurisdicción contencioso-administrativa, que exige que el tribunal nacional constate esa vulneración antes de poder acordar en su caso la anulación de la decisión administrativa impugnada, no es contrario al artículo 11 de la Directiva 2011/92 ni al artículo 25 de la Directiva 2010/75.
- Por tanto, debe desestimarse el segundo argumento de la Comisión, aducido en apoyo de la segunda parte de la presente alegación.
Sobre la limitación de la legitimación activa y la amplitud del control jurisdiccional a las objeciones manifestadas durante el procedimiento administrativo
- (…) el artículo 2, apartado 3, de la Ley de disposiciones complementarias sobre los recursos en materia de medio ambiente y el artículo 73, apartado 4 de la Ley de procedimiento administrativo establecen condiciones especiales que limitan el control jurisdiccional y no están previstas en el artículo 11 de la Directiva 2011/92 ni en el artículo 25 de la Directiva 2010/75.
- Esa limitación impuesta al demandante acerca de la naturaleza de los motivos que se le permite aducir ante el tribunal al que corresponde el examen de la legalidad de la decisión administrativa que le afecta no puede justificarse por consideraciones ligadas al respeto del principio de seguridad jurídica. Nada acredita que un control jurisdiccional completo del fundamento de esa decisión pudiera vulnerar ese principio.
- Respecto al argumentos apoyado en la eficacia de los procedimientos administrativos, si bien es cierto que el hecho de aducir por primera vez un motivo en un recurso jurisdiccional puede obstaculizar en algunos caso el buen desarrollo del referido procedimiento, basta recordar que el objetivo mismo perseguido por el artículo 11 de la Directiva 2011/92 y por el artículo 25 de la Directiva 2010/75 consiste no sólo en facilitar al justiciable el acceso más amplio posible al control jurisdiccional, sino también en permitir que ese control abarque en su totalidad la legalidad de la decisión impugnada, en el fondo o en el procedimiento.
- No obstante, el legislador nacional tiene la libertad de prever reglas procesales específicas, como la inadmisibilidad de un argumento presentado de forma abusiva o de mala fe, que constituyan mecanismos apropiados para asegurar la eficacia del proceso jurisdiccional.
- De ello resulta que la tercera alegación aducida por la Comisión en apoyo de su recurso es fundada.
Sobre la limitación en el tiempo de la legitimación de las asociaciones de defensa del medio ambiente y del alcance del control de legalidad únicamente a los recursos fundados en la infracción de disposiciones del Derecho nacional que confieran derechos a los particulares
- Se ha de recordar que, en aplicación del artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2011/92 y del artículo 25, apartado 3, de la Directiva 2010/75, se considerará que las asociaciones de defensa del medio ambiente o bien tienen un interés suficiente o bien son titulares de derechos que puedan ser lesionados, dependiendo de cuál de estos dos requisitos de admisibilidad de los recursos exija la legislación nacional.
- Si bien el legislador nacional tiene libertad para establecer que los derechos subjetivos son los únicos derechos cuya vulneración puede ser invocada por un particular en un recurso jurisdiccional contra las decisiones, los actos o las omisiones previstos en el artículo 11 de la Directiva 2011/92, la aplicación de esa limitación a las asociaciones para la defensa del medio ambiente no se ajustaría a los objetivos perseguidos por esa disposición.
- Por consiguiente, esas asociaciones deben estar facultadas necesariamente para invocar en vía judicial las normas de Derecho nacional que aplican la legislación de la Unión en materia de medio ambiente, así como las normas del Derecho de la Unión sobre el medio ambiente que tienen efecto directo.
- Por tanto, el argumento de la República Federal de Alemania de que las limitaciones temporales de aplicación de la Ley de disposiciones complementarias sobre los recursos en materia de medio ambiente eran necesarias para respetar el principio de fuerza de cosa juzgada en relación con los procedimientos administrativos que han adquirido fuerza ejecutiva debe desestimarse.
- En consecuencia las alegaciones cuarta y quinta aducidas por la Comisión en apoyo de su recurso son fundadas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
La República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben (….) en virtud del artículo 11 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y del artículo 25 de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación).
Comentario del Autor
Sentencia extensa y muy valiosa del TJUE respecto a la legitimación y al ámbito de recurso frente a decisiones de las autoridades públicas relacionadas con el medio ambiente. El TJUE condena a la República Federal de Alemania al entender que su legislación procesal interna limita estos derechos al limitar la anulación de las decisiones por vicios de procedimiento, al supuesto de omisión de la evaluación o del examen previo del impacto medioambiental, y a los supuestos en los que el demandante acredite una relación de causalidad entre el vicio de procedimiento y el resultado de la decisión y al limitar la legitimación activa y el alcance del control jurisdiccional, a las objeciones que ya se hayan formulado dentro del plazo concedido en el procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la decisión.
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