Sentencia del Tribunal General (Sala quinta), de 26 de septiembre de 2014, asunto T-614/13, por la que se resuelve demanda de anulación de la Decisión 2013/448/UE de la Comisión, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Cambio climático, asignación gratuita de derechos de emisión, ámbito temporal, posibilidad de excepciones por razones económicas, quien contamina paga
Resumen:
La sentencia tiene por objeto una demanda de anulación de la Decisión 2013/448/UE, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, en cuanto que deniega, para el tercer período de comercio de derechos de emisión (2013 a 2020), la asignación a la demandante (Romonta GmbH) de los derechos suplementarios solicitados sobre la base de la cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas prevista en Ley alemana de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de 21 de julio de 2011.
La demandante, Romonta GmbH, es una empresa establecida en Alemania que es el único fabricante de cera de lignito en Europa. A partir del lignito especialmente rico en betún, extrae betún para tratarlo y comercializarlo en forma de cera de lignito. La demandante utiliza los residuos de lignito en una central de cogeneración de alto rendimiento cuyo calor usa para su proceso industrial.
Destacamos los siguientes extractos:
39. En apoyo de su recurso la demandante aduce tres motivos, fundados, el primero, en la infracción del principio de proporcionalidad, el segundo, en la vulneración de las competencias de los Estados miembros y del principio de subsidiariedad y, el tercero, en la vulneración de los derechos fundamentales. El Tribunal juzga oportuno examinar conjuntamente los motivos primero y tercero en primer lugar, y después el segundo.
Sobre la argumentación a título principal basada en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los derechos fundamentales a causa de la infracción de la Decisión 2011/278
45. En efecto, en primer término, se ha de señalar que la Decisión 2011/278 no permite a la Comisión autorizar la asignación gratuita de derechos de emisión basada en una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas como la prevista en el artículo 9, apartado 5, de la TEHG. En efecto, el artículo 10 de la Decisión 2011/278 contiene las reglas conforme a las que los Estados miembros están obligados a calcular para cada año la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente a partir de 2013 a cada una de las instalaciones existentes en su territorio. Según esa disposición los Estados miembros están obligados a calcular la cantidad de derechos que se asignarán gratuitamente a las instalaciones situadas en su territorio sobre la base de los valores de referencia determinados en la Decisión 2011/278 o de las emisiones de proceso, de ciertos coeficientes multiplicadores y del factor de corrección intersectorial determinado conforme al artículo 15, apartado 3, de esa Decisión.
47. En segundo término, hay que observar que la Comisión no disponía de ninguna facultad de apreciación al rehusar la inscripción de la instalación de la demandante en las listas de instalaciones a las que se aplica la Directiva 2003/87 presentadas a la Comisión conforme al artículo 11, apartado 1, de esa Directiva así como las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignadas gratuitamente a esa instalación. En efecto, la Decisión impugnada tiene como bases jurídicas los artículos 10 bis y 11 de la Directiva 2003/87. Conforme al artículo 11, apartado 1, de ésta, cada Estado miembro presenta a la Comisión la lista de instalaciones reguladas por dicha Directiva en su territorio y los derechos de emisión asignados de forma gratuita a cada instalación, calculados de acuerdo con las normas a que se refieren el artículo 10 bis, apartado 1, y el artículo 10 quater de la misma Directiva. Según el artículo 11, apartado 3, de esa Directiva, los Estados miembros no pueden asignar derechos de emisión de forma gratuita a las instalaciones cuya inclusión en la lista a que se refiere el apartado 1 del mismo artículo haya sido rechazada por la Comisión. Como ésta afirma, del artículo 11, apartados 1 y 3, de la Directiva 2003/87 resulta que la decisión de la Comisión de rechazar o no la inscripción de una instalación en la lista referida depende exclusivamente de que los derechos asignados a la instalación por el Estado miembro interesado se hayan calculado conforme a las reglas previstas en el artículo 10 bis, apartado 1, y en el artículo 10 quater de esa Directiva. Si no ha sido así, la Comisión está obligada a rechazar esa inscripción, sin que disponga de facultad de apreciación en ese sentido.
48. En tercer lugar, debe desestimarse también la argumentación de la demandante de que es posible reconocer un caso de fuerza mayor, que permite así la asignación gratuita de derechos de emisión cuando existe riesgo de insolvencia de una empresa y de que ésta no pueda cumplir su obligación de restitución por falta de medios suficientes. En efecto, es verdad que, según la jurisprudencia, aun a falta de disposiciones específicas, puede reconocerse un supuesto de fuerza mayor cuando una causa externa invocada por los interesados tenga consecuencias irresistibles e inevitables hasta el punto de hacer imposible objetivamente que los afectados cumplan sus obligaciones (…) No obstante, toda vez que la demandante está sujeta desde el 1 de enero de 2005 al régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero previsto por la Directiva 2003/87, el simple riesgo de llegar a ser insolvente y no poder cumplir una obligación de restitución por falta de medios suficientes no basta para apreciar un caso de fuerza mayor, que exige circunstancias ajenas a quien lo invoca, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada.
49. Por consiguiente, la Comisión no infringió la Decisión 2011/278 al denegar la asignación gratuita de derechos de emisión basada en una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas.
50. Debe desestimarse por tanto la argumentación a título principal de la demandante.
Sobre la argumentación a título subsidiario referida a la vulneración del principio de proporcionalidad y de los derechos fundamentales por la Decisión 2011/278
58. Es preciso apreciar que, en defecto de una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas en la Decisión 2011/278, la Comisión estaba obligada a denegar la asignación gratuita de derechos de emisión a la demandante que iba más allá de las reglas de asignación previstas en esa Decisión. Toda vez que una cláusula de esa clase habría estado destinada a hacer frente a las excesivas dificultades que la instalación en cuestión encontraba y que amenazaban su existencia, la falta de tal cláusula constituye una injerencia en las libertades profesional y de empresa y en el derecho de propiedad de la demandante.
59. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, el libre ejercicio de una actividad profesional, al igual que el derecho de propiedad, no son prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración atendiendo a su función dentro de la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio de esas libertades y al derecho de propiedad, siempre que dichas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, teniendo en cuenta el objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que lesione la propia esencia de esos (…).
60. Por lo que respecta a los objetivos de interés general mencionados anteriormente, también resulta de reiterada jurisprudencia que la protección del medio ambiente forma parte de dichos objetivos.
61. Se debe apreciar que la falta de una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas en la Decisión 2011/278 no afecta al contenido esencial de las libertades profesional y de empresa ni al derecho de propiedad. En efecto, la falta de esa cláusula no impide el ejercicio de una actividad profesional y empresarial como tal por los explotadores de instalaciones sometidas al régimen de comercio de derechos de emisión ni les priva de su propiedad. Las cargas derivadas de la falta de esa cláusula para las instalaciones afectadas están ligadas a la obligación de comprar en subasta los derechos de los que carecen, que es la regla establecida por la Directiva 2009/29.
62. Acerca de la proporcionalidad de la injerencia apreciada, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa en cuestión, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (…).
66. Se ha de observar en ese sentido que el objetivo principal declarado de la Directiva 2003/87, antes de su modificación por la Directiva 2009/29, era reducir sustancialmente las emisiones de gases de efecto invernadero para poder cumplir los compromisos de la Unión y de los Estados miembros en relación con el Protocolo de Kioto (…).
69. En primer término, en lo referente al objetivo principal de la Directiva 2003/87, a saber la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión, no cabe argüir que, en defecto de una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas, las reglas de asignación contenidas en la Decisión 2011/278 son manifiestamente inapropiadas para realizar ese objetivo (…)
70. (…)como afirma la Comisión, si existiera una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas, los explotadores de instalaciones podrían estar menos incitados a reducir sus emisiones con medidas económicas o técnicas de adaptación ya que podrían solicitar la asignación de derechos gratuitos suplementarios a sus instalaciones en caso de dificultades excesivas.
71. En lo que atañe al argumento de la demandante de que la desaparición de su instalación no originaría una reducción absoluta de las emisiones, dado que la demanda de productos no cesaría y sería atendida por competidores situados fuera de la Unión que no generarían menos emisiones, hay que señalar que el objetivo principal de la Directiva 2003/87 es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión (…).
72. (…) En segundo término, en lo concerniente a los objetivos secundarios de la Directiva 2003/87, esto es, la preservación del desarrollo económico y del empleo, es cierto que el Tribunal ya ha juzgado que el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con los compromisos asumidos por la Comunidad y los Estados miembros en el marco del Protocolo de Kyoto debe alcanzarse, en la medida de lo posible, respetando las necesidades de la economía europea (…).Toda vez que se adjuntaron excepciones a ese principio para atenuar los posibles efectos negativos del sistema de comercio de derechos en esos objetivos secundarios, a saber, las reglas transitorias previstas en el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 que regulan la asignación gratuita de derechos durante un período transitorio, la posibilidad de medidas financieras prevista en el apartado 6 del mismo artículo y las reglas especiales aplicables a los sectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono previstas en el apartado 12 del referido artículo, no cabe argüir que las reglas de asignación previstas en la Decisión 2011/278 sean manifiestamente inapropiadas en relación con esos objetivos secundarios.
78. La demandante afirma que la Comisión no apreció ni ponderó correctamente la protección del clima y su ruina económica. La Comisión consideró que su liquidación judicial sería una medida positiva favorable para la mejor protección del medio ambiente. Según la demandante, la Comisión no tuvo en cuenta que en el presente caso no se aseguraba una mejor protección del clima, a causa del riesgo de desplazamiento de las emisiones fuera de la Unión. Además, la Comisión no atendió a las graves consecuencias que el cese de sus actividades causaría para la propia empresa, sus empleados y sus clientes. Según la demandante, la Comisión estimó indebidamente que la protección del clima debía prevalecer sobre el mantenimiento de numerosos empleos.
80. En efecto, en primer lugar, en contra de lo alegado por la Comisión, la introducción de una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas no es ciertamente incompatible con los objetivos de la Directiva 2003/87 puesto que el objetivo principal de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión debe alcanzarse respetando una serie de objetivos secundarios y utilizando determinados instrumentos (…)
81. No obstante, la introducción de una cláusula de esa clase es difícilmente conciliable con el principio de que quien contamina paga, reconocido en materia de medio ambiente por el artículo 191 TFUE, apartado 2 (…)
83. Para atenuar las consecuencias de ese régimen de comercio de derechos para los sectores y subsectores afectados, el legislador de la Unión previó reglas transitorias en el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 con objeto de respetar los derechos fundamentales y los principios reconocidos, en particular, en la Carta de los Derechos Fundamentales, según manifiesta el quincuagésimo considerando de la Directiva 2009/29. De esa forma, estableció un sistema transitorio de expedición de derechos a título gratuito para los sectores distintos del de los productores de electricidad, para el cual no se asignará ningún derecho a título gratuito en virtud del artículo 10 bis, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Según el decimonoveno considerando de la Directiva 2009/29, el legislador considera que ese sector tiene la capacidad de repercutir el coste aumentado del CO2.
85. Por un lado, según el artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, los Estados miembros podrán adoptar medidas financieras en favor de sectores o subsectores de los que se sepa que están expuestos a un riesgo significativo de fugas de carbono debido a los costes relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidos (…)
86. Por otro lado, el legislador previó en el artículo 10 bis, apartado 12, de la Directiva 2003/87, una regla especial para la asignación gratuita de derechos de emisión a las instalaciones de los sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono. (…)
89. Siendo así, no se advierte que la Decisión 2011/278 sea manifiestamente desproporcionada en sentido estricto por no prever a título suplementario una cláusula relativa a los casos específicos que presentan dificultades excesivas. La demandante no ha expuesto ningún factor que permita considerar que, además del riesgo en una economía de mercado, la existencia de los explotadores de instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero está amenazada de forma singular por la aplicación de las reglas de asignación establecidas por la Decisión 2011/278.
92. Según la jurisprudencia, la ventaja final para el medio ambiente depende del rigor con el que se establezca la cantidad total de derechos de emisión asignados, que representa el límite global de las emisiones autorizadas por el régimen de comercio de derechos. Como afirma la Comisión, si existiera una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas, los explotadores estarían menos incitados a reducir sus emisiones con medidas económicas o técnicas de adaptación porque siempre podrían solicitar en caso de dificultades excesivas la asignación de derechos gratuitos suplementarios.
Comentario del Autor:
Interesantísima sentencia muy relacionada con problemas actuales como la deslocalización de empresas por motivos ambientales. En este caso el Tribunal General afirma que el simple riesgo de llegar a ser insolvente y no poder cumplir una obligación de restitución por falta de medios suficientes no basta para apreciar un caso de fuerza mayor, que exima del cumplimiento de los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero, al igual que la falta de una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas en la Decisión impugnada por el actor no afecta al contenido esencial de las libertades profesional y de empresa ni al derecho de propiedad
Queda claro por tanto, que si bien los objetivos de reducción de emisiones deben alcanzarse respetando las necesidades de la economía europea y para ello se adjuntaron excepciones para atenuar los posibles efectos negativos, lo que no cabe para el Tribunal es afirmar que las reglas de asignación previstas sean manifiestamente inapropiadas para la consecución de tales objetivos. Lo contrario atentaría claramente contra el principio de quien contamina paga y además si se admitiera una cláusula relativa a los casos que presentan dificultades excesivas, los explotadores estarían menos incitados a reducir sus emisiones con medidas económicas o técnicas de adaptación porque siempre podrían solicitar en caso de dificultades excesivas la asignación de derechos gratuitos suplementarios.
Documento adjunto: 
