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Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda) de 18 de julio de 2013, asunto C-515/11, Deutsche Umwelthilfe eV y Bundesrepublik Deutschland
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña.
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: acceso del público a la información medioambiental; Directiva 2003/4/CE; facultad de los Estados miembros de excluir del concepto de “autoridad pública” previsto en dicha Directiva a las entidades que actúen en calidad de órgano legislativo; límites.
Resumen:
En este asunto se plantea una petición de decisión prejudicial que tiene por objeto la interpretación del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental:
«Los Estados miembros podrán disponer que esta definición [definición de autoridad pública] no incluya las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo. […]»
Una asociación ecologista solicitó información al Gobierno Alemán sobre las conversaciones e intercambios de información con la industria automovilística antes de la adopción de la normativa sobre certificación de consumo. El Ministerio receptor de la solicitud la denegó invocando la disposición de la Ley alemana sobre información en materia de medio ambiente de 22 de diciembre de 2004, que exime a las autoridades públicas de la obligación de información en materia de medio ambiente cuando intervienen en el marco de la elaboración de un reglamento.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros no considerar como autoridades públicas, obligadas a conceder el acceso a la información medioambiental que se encuentre en su poder, a los ministerios cuando elaboran y adoptan disposiciones normativas de rango inferior a la Ley en virtud de una habilitación legislativa. El Tribunal considera que no es válida dicha interpretación.
Destacamos los siguientes extractos:
“25 El Tribunal de Justicia ha deducido de ello que procede realizar una interpretación funcional del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 conforme a la cual la facultad prevista en dicha disposición puede aplicarse a los ministerios en la medida en que participen en el procedimiento legislativo (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 51).
26 Sin embargo, las razones que determinaron la adopción por parte del Tribunal de Justicia de esa interpretación no pueden justificar a priori una interpretación amplia de la expresión «órgano legislativo» según la cual el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 tenga por objeto todos los procedimientos que permiten la elaboración de normas generales y abstractas, incluidas aquéllas de rango inferior a la ley.
27 En efecto, mientras que la cuestión planteada en el marco de la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, atañía a la determinación de las entidades e instituciones que actuaban en el marco de un procedimiento cuyo carácter legislativo no se ponía en entredicho, el presente asunto se refiere precisamente a la cuestión distinta de si el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 tiene eventualmente por objeto otros procedimientos.
28 Por consiguiente, es preciso observar que tanto el tenor del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 como el objetivo perseguido por el Convenio de Aarhus y por la antedicha Directiva de garantizar el derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas y de asegurar que la información, de oficio, se difunda y se ponga a disposición del público paulatinamente (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 39) llevan a adoptar una interpretación estricta conforme a la cual el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 sólo tiene por objeto los procedimientos que pueden conducir a la adopción de una ley o de una norma de rango equivalente.
29 En efecto, son la especificidad del procedimiento legislativo y sus características propias las que justifican el régimen particular de los actos adoptados en el ejercicio de poderes legislativos en relación con el derecho a la información tal como se recoge tanto en el Convenio de Aarhus como en la Directiva 2003/4.
30 De ello se desprende que la naturaleza del acto de que se trate, y, en particular, el hecho de que sea un acto de alcance general, no puede, por sí solo, eximir al órgano que lo adopta de las obligaciones de información que se derivan de la referida Directiva.
31 Habida cuenta de los objetivos de ésta, sólo el correcto desarrollo del procedimiento de adopción de las leyes y las características propias del procedimiento legislativo, que normalmente garantiza suficientemente la información del público, justifican que los órganos que ejercen el poder legislativo o que participan en su ejercicio sean eximidos de las obligaciones de información que la Directiva establece.
32 Esta interpretación queda corroborada por el tenor literal y la sistemática del Convenio de Aarhus, a la luz del cual debe interpretarse la Directiva 2003/4 (véase, por analogía, la sentencia de 12 de mayo de 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, Rec. p. I‑3673, apartado 41).
33 En efecto, este Convenio distingue el régimen de los actos legislativos del de los actos reglamentarios. Así, mientras que el artículo 2, apartado 2, segunda frase, de dicho Convenio permite a los Estados partes denegar el acceso a los documentos que obren en poder de las autoridades públicas en el ejercicio de «poderes legislativos», el artículo 8 de éste les impone, en cambio, que promuevan una participación efectiva del público durante la fase de «elaboración de disposiciones reglamentarias».
34 Esta limitación de la facultad de establecer excepciones prevista en el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 se aplica, sin embargo, sin perjuicio de la posibilidad de que la institución o entidad afectada deniegue la transmisión de información medioambiental por otros motivos y, en particular, invoque, en su caso, alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de esa Directiva.
35 Al no establecer el Derecho de la Unión ninguna precisión acerca de lo que define a una ley o a una norma de rango equivalente a efectos de la aplicación del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4, procede, asimismo, añadir que esta apreciación depende del Derecho de los Estados miembros, siempre y cuando no se ponga en entredicho el efecto útil de dicha Directiva.
36 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la facultad que esta disposición otorga a los Estados miembros de no considerar como autoridades públicas, obligadas a conceder el acceso a la información medioambiental que se encuentre en su poder, a las «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo» no puede atañer a los ministerios cuando elaboran y adoptan disposiciones normativas de rango inferior a la ley.
Comentario del autor:
El Tribunal de Justicia ya se había pronunciado previamente en el sentido de que era posible realizar una interpretación funcional del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4, conforme a la cual la facultad prevista en dicha disposición puede aplicarse a los ministerios en la medida en que participen en el procedimiento legislativo.
No obstante, en este caso, la cuestión planteada era distinta. Concretamente si esta misma disposición podía aplicarse también a los ministerios cuando participan en un procedimiento que puede llevar a la adopción de una norma de rango inferior a la ley. El Tribunal rechaza esta posibilidad. Realiza una interpretación estricta de la citada previsión de la Directiva, y particularmente del concepto de “órgano legislativo”, rechazando lecturas restrictivas del ámbito subjetivo de la Ley, que pueden poner en riesgo el efecto útil de la Directiva y la consideración amplia del Derecho de acceso a la información ambiental y que contradicen las previsiones del Convenio Aarhus.
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