Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 4333/2012
Temas Clave: Ruido; Contaminación Acústica; Zonificación Acústica; Objetivos de Calidad; Emisiones Acústicas; Urbanismo; Planeamiento urbanístico
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Galicia contra determinadas preceptos del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a la zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas (arts. 5.1, 9, 11.1 y 13.1); y contra la denegación, primero presunta y luego expresa, del requerimiento formulado por la Administración recurrente.
Son parte demandada la Administración General del Estado, el Gobierno de Canarias, y la Junta de Extremadura.
La cuestión principal a resolver en este recurso es si el Estado es competente para regular la zonificación acústica, los objetivos de calidad y las emisiones acústicas. En opinión de la Administración recurrente, el Estado ha invadido las competencias exclusivas que sobre urbanismo tienen atribuidas constitucionalmente las Comunidades Autónomas, pues ni la competencia en materia de medio ambiente ni en sanidad lo habilitan para regular el planeamiento urbanístico. Considera que el Estado no ostenta competencia alguna para establecer el contenido de los planes de urbanismo, ni para imponer determinaciones específicas sobre el ruido al planificador. Por el contrario, la Administración General del Estado se opone a la estimación de recurso porque considera que el Estado tiene competencia en materia de medio ambiente y en sanidad para regular la zonificación acústica, los objetivos de calidad y las emisiones acústicas.
El Tribunal Supremo desestima el recurso y declara las normas reglamentarias impugnadas conformes con el ordenamiento jurídico.
Destacamos los siguientes extractos:
“En las mentadas normas reglamentarias se regulan, por tanto, las relaciones entre el ruido, perturbación que está íntimamente relacionada con la salud, la calidad de vida, el entorno y el medio ambiente, de un lado, y el urbanismo, que regula la relación del hombre con uno de los recursos esenciales: el territorio, de otro.
Ciertamente las Comunidades Autónomas tienen constitucionalmente atribuida competencia exclusiva en materia de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda“, ex artículo 148.1.3ª de la CE. Ahora bien, el Estado ostenta algunos títulos, de los previstos en el artículo 149.1 de la CE , que le facultan para incidir o condicionar el urbanismo, debido a la interferencia que sobre el mismo pueden proyectar esos otros títulos competenciales sobre los que el Estado tiene competencia exclusiva, en unos casos, o compartida, en otros.
Entre estos títulos, se encuentra, por lo ahora interesa, el medio ambiente y la sanidad, que permiten al Estado dictar normas sobre las “bases” en materia de sanidad o la “legislación básica” en materia de medio ambiente, cuyo contenido puede cruzarse con la competencia exclusiva autonómica sobre el urbanismo, cuando comparten el mismo escenario. En concreto, la norma reglamentaria recurrida se dicta en desarrollo de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, y al amparo, según señala expresamente la disposición final segunda del citado RD, de lo dispuesto por el artículo 149.1.16 ª y 23ª de la CE , que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “bases y coordinación general de la sanidad ” y de la ” legislación básica sobre protección del medio ambiente“. Sin que haga al caso los demás títulos previstos para regulaciones específicas del ruido que cita la indicada disposición final.
Cuanto decimos, sobre la interferencia de otros títulos sobre el urbanismo, ha sido ya declarado por el Tribunal Constitucional, en STC 204/2002, de 31 de octubre, que cita otras precedentes SSTC 102/1995 y 61/1997, y señala que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE , cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material . Si bien, en este caso se produce el engarce entre el urbanismo y el medio ambiente” (FJ 2º).
“El urbanismo se encuentra en evidente y creciente relación con el medio ambiente. El denominado urbanismo sostenible resume esa conexión entre ambos títulos.
En este sentido, la contundente irrupción y el progresivo desarrollo de la preocupación medioambiental, en general, y su proyección sobre el urbanismo, en particular, ha experimentado una significativa evolución en los últimos años.
Esta relación ha pasado de ser en su origen casi imperceptible, a tener un vínculo cada vez más intenso. Tradicionalmente el urbanismo se había venido desentendiendo del medio ambiente. La inquietud por los valores medioambientales ha surgido recientemente, se ha intensificado progresiva y rápidamente y, en fin, se introduce hasta mezclarse de modo indisoluble con el urbanismo. No se entiende, pues, la actual preocupación normativa por el medio ambiente, en el plano internacional, comunitario, y en nuestro derecho interno, si no es como una respuesta a la creciente preocupación social por el desarrollo sostenible, que surge tras constatarse los excesos que la anterior despreocupación ambiental había causado en nuestro entorno.
En definitiva, se pasa de la mera referencia medioambiental del artículo 73 del TR de la Ley del Suelo de 1976, a la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y, en fin, al TR de la Ley del Suelo de 2008, sobre cuya regulación no hace al caso abundar.
En esta relación urbanismo versus medio ambiente se detecta, a tenor de las citadas leyes y otras medioambientales de nueva generación, cierta prevalencia del segundo título, pues ya las normas urbanísticas no pueden despreciar, ni mantenerse al margen de la variable ambiental, entre cuyas manifestaciones cualificadas se encuentra el ruido, que tiene un grado de especificidad significativo” (FJ 3º).
“Conviene hacer un paréntesis para recordar que la indicada competencia sobre el medio ambiente tiene un carácter transversal y polifacético por la incidencia que la misma tiene sobre otros sectores materiales de la actividad administrativa, como el urbanismo, aguas, patrimonio histórico, u otras, pues este carácter ya fue señalado por la STC 102/1995, de 26 de junio.
(…) Esta naturaleza transversal no puede justificar, desde luego, una ” vis expansiva “, como advierte el Tribunal Constitucional en la expresada sentencia, pues llevado al extremo supondría vaciar de competencia a las demás que inciden sobre el territorio, el entorno y los recursos naturales. Pero tampoco puede sostenerse con éxito, como pretende la recurrente, un aislamiento del urbanismo ajeno a la vertiente medioambiental que ahora se resulta indisolublemente unida al mismo” (FJ 4º).
“La preocupación acústica incide y se proyecta sobre el urbanismo, se quiera reconocer o no, con un grado superior de intensidad que en otros ámbitos, pues es normalmente en las zonas urbanas donde la situación y la relación entre el ruido ambiental y el urbanismo reviste mayor intensidad y gravedad. Baste con citar, como ejemplos, los casos del tráfico rodado o los locales de ocio. Por ello, el planificador urbanístico ni puede ser ajeno a dicho condicionante, ni puede desentenderse de la protección acústica de los ciudadanos” (FJ 5º).
“No parece, por consiguiente, que puedan resultar efectivas, ni útiles, las medidas para proteger la contaminación acústica en las zonas urbanas -donde el problema reviste especial relevancia- si, obviando lo dispuesto en la Ley del Ruido, se prescindiera del planeamiento urbanístico y se permitiera su desvinculación de la protección contra la contaminación sonora.
La prevalencia de la variable medioambiental, la especificidad de la contaminación acústica, y la citada interferencia que sobre el urbanismo, competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pueden tener otros títulos competenciales del Estado, determina que no podamos considerar, por tanto, que las normas reglamentarias impugnadas vulneran la citada competencia sobre el urbanismo.
Además, como hemos señalado y ahora insistimos, la vinculación al planeamiento está en la Ley del Ruido, y al respecto la recurrente no formula objeción alguna para hacer dudar a esta Sala sobre su constitucionalidad” (FJ 6º).
“Resulta obligado reconocer, en definitiva, que también el título relativo a las bases y coordinación general de la sanidad del artículo 149.1.16ª de la CE permite al Estado adoptar medidas para la protección contra el ruido, atendido el cruce que se constata entre la salud, el medio ambiente, y el urbanismo en los términos que antes hemos señalado” (FJ 7º).
“De modo que la llamada al reglamento que realiza la citada Ley del Ruido no ha resultado rebasada por el real decreto recurrido que, en atención a los motivos alegados por la recurrente, no pueden considerarse como transgredidos los límites en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Salvo que se pretenda que la norma reglamentaria repita o copie lo dispuesto en la Ley, pues en eso no consiste el desarrollo reglamentario. En fin, según hemos glosado, la norma legal ya establece la sujeción del planeamiento urbanístico -que constituye el epicentro de los motivos de impugnación que aduce la Administración recurrente- a la protección contra el ruido.
En definitiva, el planificador al establecer el diseño de ciudad ha de tener en cuenta, necesariamente, la variable de protección contra el ruido -delimitación de las áreas acústicas, de las zonas de servidumbre acústica de los mapas del ruido y la inclusión de la delimitación correspondiente a la zonificación acústica- cómo sucede con otras exigencias vinculadas también a la planificación urbanística, v.gr., la suficiencia de recursos hídricos, aunque en ese caso se contemplen otros mecanismos para su consecución” (FJ 8º).
Comentario de la autora:
La competencia sobre medio ambiente tiene un carácter transversal e incide de forma significativa sobre otros sectores materiales de la actividad administrativa, como el urbanismo. Por ello, urbanismo y medio ambiente deben ir unidos. Entre estos sectores existe una estrecha conexión que se ha intensificado progresivamente. En el ámbito concreto de la contaminación acústica esta interrelación se evidencia claramente. De ahí la necesidad de que las medidas para proteger la contaminación acústica en las zonas urbanas se proyecten también sobre el planeamiento urbanístico.
En esta Sentencia se pone de manifiesto en el ámbito de la contaminación acústica esta estrecha conexión ente urbanismo y medo ambiente. Es más, el Tribunal Supremo afirma que en esta relación hay una cierta prevalencia del medio ambiente, habida cuenta que las normas urbanísticas no pueden mantenerse al margen de la variable ambiental.
