Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Enrique Lecumberri Marti)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Doctora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 7616/2012
Temas Clave: Ordenanza de Limpieza de Espacios Públicos y de Gestión de Residuos; competencia municipal sobre limpieza y recogida de residuos; residuos en vías públicas; uso de recipientes normalizados
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra contra la sentencia de diecisiete de Junio de dos mil diez, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo núm. 372/2009 , formalizado contra la Ordenanza de Limpieza de los Espacios Públicos y de Gestión de los Residuos, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid el veintisiete de febrero de dos mil nueve. Concretamente se dirime sobre la legalidad de tres artículos de esta ordenanza, el 10, el 76 y el 78.3, que habían sido declarados contrarios al 
ordenamiento jurídico en la sentencia de Instancia. La discusión en relación con el primer artículo impugnado gira entorno a la consideración de “colaboración ciudadana voluntaria” o deber estricto que impone dicho artículo al exigir a los particulares que limpien la vía pública. El segundo precepto, está relacionado con la posibilidad de inspeccionar y abrir las bolsas de basura u otro tipo de recipientes y el tercr precepto con las “obligaciones colectivas” y el uso de recipientes normalizados.
El Ayuntamiento de Madrid alega un solo motivo de impugnación con base en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , pero que subdivide en tres apartados.
El Tribunal supremo estima y casa la sentencia con respecto a los preceptos 76 y 78.3 que declara conforme a derecho, haciendo una interpretación del 78.3 para entenderlo conforme a derecho, en el F.J. 7. En cambio en relación con el art. 10 considera que no es conforme a derecho, ya que el precepto está imponiendo un deber a los particulares cuando la obligación debe recae sobre la Administración pública.
Destacamos los siguientes extractos:
En relación con el artículo 10 de la ordenanza el Tribunal hace las siguientes consideraciones:
“… no estamos ante una llamada a la colaboración ciudadana , en forma de participación voluntaria, sino ante una verdadera obligación -acción- , cuya omisión puede integrar un tipo infractor concreto susceptible de ser sancionado. La redacción del precepto efectivamente vulnera el artículo 31.3 de la Constitución (…).
(…)se observa que el precepto analizado adquiere los tintes de obligatoriedad para todas las personas físicas y jurídicas afectadas por quedar dentro del ambito subjetivo de la prescripción normativa.
(…) observamos que concurren todos los elementos que determinan que nos encontremos ante una obligación de carácter personal, que la Administración pretende imponer a los Administrados, y tipificando la misma , recoge la sanción a imponer en caso que no se observe la misma. Ello determina sin lugar a duda, que no podamos considerar la misma como deber de colaboración voluntaria entendida como “trabajo conjunto” y voluntario, sino que la Administración ejerce su “potestas” e impone la misma a los administrados determinados.
Además de lo anterior, también debe precisarse que la conducta impuesta supone vaciar de contenido, la competencia municipal sobre la limpieza y recogida de residuos al trasladar al administrado el deber concreto de limpiar, recoger y depositar los residuos que se encuentran en las vía publicas.
(…) de su redactado en modo alguno se infiere que las aceras públicas, pertenecientes al dominio público local artículo 79.3 Ley 7/1985, 2 de abril , artículo 2 y 3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de Junio , por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, queden dentro de los derechos, facultades, deberes, cargas del derecho de propiedad privada, y de la función social que ha de cumplir, según nace del artículo 33 de nuestra Constitución . No existe vulneración alguna del artículo 9 Real Decreto Legislativo 2/2008 puesto que no existe relación alguna”. (F.J.5)
La Sentencia realiza la siguiente argumentación jurídica para considerar que el art. 76 de la Ordenanza es conforme a derecho:
“La Ordenanza no recoge una definición concreta de los lugares o instalaciones en las que se desarrollen actividades reguladas en la Ordenanza, siendo que la misma obliga, según lo previsto en el artículo 31.2º a : ” depositar dichos residuos (urbanos generales) separadamente en recipientes específicos suministrados por el Ayuntamiento .” Y desde ese momento , desde la entrega en debida forma -” en las fracciones y condiciones exigidas en la presente Ordenanza ” (artículo 27.1) la Administración adquiere el poder de disposición sobre los mismos a los efectos de llevar a cabo las actividades propias del Servicio Público (valorización, selección, reciclado, eliminación, en definitiva la gestión).
(…)A partir de esta definición, se determina con claridad que la inspección no se realiza en cualquier lugar sino en aquellos de libre acceso en los que exclusivamente se realizan actividades recogidas y relacionadas en la Ordenanza, como son el depósito, almacenaje, distribución y separación selectiva, etc. Por tanto, no se produce la vulneración e inconcreción que mantiene la sentencia porque exclusivamente esas “instalaciones”, lugares, son los que podrán ser inspeccionados por los funcionarios agentes de autoridad. No existe colisión con otros lugares cuyo acceso pudiera hacerse depender del consentimiento del titular por estar protegido constitucionalmente.
Y es, no cabe duda que las “instalaciones en las que se desarrolle la actividad” reguladas en esta Ordenanza es un concepto que es fundamental y que otorgará legitimidad/autoridad para el ejercicio de la potestad de inspección y apertura de bolsas de basura u otro tipo de recipientes. Dependerá, por ejemplo, si el edificio es de nueva construcción, en los que según la Ordenanza, artículo 39, deberá disponerse de un local destinado al almacenamiento de los contenedores normalizados; asimismo, dependerá del tipo de residuo (por ejemplo vidrio, que según el artículo 38 deberá depositarse en grandes contenedores en la vía pública).
Es decir, la Ordenanza concreta, con el vocablo “instalaciones”, tal y como hemos definido, cómo y dónde se va a realizar la inspección de los lugares en los que se realicen las actividades que recoge la Ordenanza y, sin perjuicio de un desarrollo posterior respecto de este término al amparo de las especificidades de determinados residuos que pudieran determinar nuevas obligaciones de depósito y almacenaje que la comunidad hubiera de asumir”. (F.J.6)
Finalmente, en relación con el art. 78 de la Ordenanza el Tribunal Supremo lleva a cabo la siguiente interpretación:
“(…)En primer lugar, debe ponerse el acento en que la responsabilidad que atribuye el precepto ” a la respectiva comunidad de propietarios o habitantes del inmueble cuando aquella no estuviere constituida” , lo es exclusivamente cuando se trate de obligaciones colectivas. Entra, por tanto, en el debate, qué se considera obligaciones colectivas. La respuesta la otorga el propio precepto al recogerlas expresamente, y son: ” uso,conservación y limpieza de recipientes normalizados ” y “limpieza de zonas comunes ” . A ellas nos referiremos.
a.- Con referencia a la primera conducta a analizar, relativa al uso limpieza y conservación de los recipientes normalizados , que recoge el artículo 78.3 de la OLGR.
En primer lugar, cabe destacar que esta conducta va referida a los ” recipientes normalizados” en cuanto a aquellos contenedores normalizados -artículo 31 OLGR- que el Ayuntamiento entrega para el depósito de residuos urbanos a las entidades usuarias del servicio y que éstas deben custodiar y dar el uso efectivo, sacándolos a la vía pública en la hora y lugar indicados -artículos 32, 33, 34 y 35 OLGR- y respecto de los que el Ayuntamiento ostenta la titularidad municipal y con destino exclusivo de depósito de residuos para la posterior recogida de los mismos.
(…)La Sala de instancia ha anulado el precepto partiendo de la interpretación que el artículo 33 OLGR recoge obligaciones colectivas pero de su contenido no se trasluce lo anterior. El artículo 33.2, 33.3 y 33.4 OLGR se refiere a obligaciones individuales de los comuneros, mientras que el artículo 78.3 se refiere a obligaciones colectivas. Estas obligaciones colectivas hay que referirlas al uso, conservación y limpieza de los contenedores normalizados a disposición de cada Comunidad en el habitáculo o instalación habilitada para ello, y que se refieren al uso consustancial a esa actividad, que comprende a título enunciativo, sacarlos a la vía pública en el momento y lugar determinados, mantenerlos en condiciones aptas para su fin, recogerlos en el tiempo previsto tras la recogida, etc. No cabe referir el artículo 78.3 al uso de cada uno de los comuneros en cuanto al cumplimiento de las previsiones y normas previstas para la selección y depósito de los residuos urbanos – artículo 33.2 , 33. 3 y 33.4 OLGR, ya que en tal caso sí cabría plantearse la posible colisión con el principio de culpabilidad y responsabilidad previsto en el artículo 130.1.3 de la Ley 30/1992 , al atribuirse la misma a la Comunidad de Propietarios por acciones u omisiones de los comuneros. Pero este debate no se suscita si referimos al citado artículo 78.3 OLGR al incumplimiento de específicos deberes impuestos a la Comunidad de Propietarios con independencia de los que corresponden a los diferentes copropietarios.
Interpretando así el precepto 78.3 no puede recibir reproche alguno de legalidad que motive su expulsión de la Ordenanza porque se refiere y recoge una clausula de atribución de responsabilidad sobre conductas u omisiones propias de la Comunidad de Propietarios recogidas en la misma. No existe, así por tanto, vulneración del principio de culpabilidad , artículo 130.1 párrafo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al configurarse la misma sobre deberes que asume la comunidad de propietarios o habitantes del inmueble en caso de no constituirse.
b.- En segundo lugar, el precepto 78.3º de la Ordenanza atribuye responsabilidad directa a la Comunidad de propietarios o habitantes del inmueble en caso de no estar constituida la Comunidad para la concreta actuación de ” limpieza de zonas comunes “. No existe duda alguna que en caso de incumplimiento de esta conducta es la Comunidad de propietarios quien debe responder de tal incumplimiento, según lo previsto en la Ley 49/1960, de 21 de Julio de Propiedad Horizontal.
El Ayuntamiento de Madrid, según los preceptos ya citados, artículo 25.2 l) de la Ley 7/1985, 2 de abril, artículo 4.3 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos , artículos 5.1 y 2 de la Ley 5/2003, de 20 de Marzo de Residuos de la Comunidad de Madrid , ostenta la competencia en materia de recogida, trasporte, selección, valorización, y, en su caso, eliminación de los residuos urbanos municipales.
(…)El Ayuntamiento estará habilitado, en uso de sus competencias, para iniciar expediente sancionador contra la comunidad de propietarios así como adopción de medidas cautelares, de restauración o ejecución subsidiaria en aquellos supuestos en los que la limpieza de las zonas comunes de la Comunidad afecte a los espacios públicos tal y como resulta definido en el artículo 8 de la Ordenanza y, teniendo en cuenta que según el artículo 11 de la citada se refiere a zonas particulares pero que afectan o son espacio público.” (F.J.7)
Comentario de la autora:
Esta sentencia realiza una nueva aportación a perfilar los límites a los que está sometida la Administración local, en concreto los municipios, a la hora de regular sobre la limpieza de las vías públicas y la gestión de residuos a través de sus ordenanzas.
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