Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz. Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 367/2020- ECLI: ES: TS: 2020:367
Temas Clave: Especies silvestres; especies protegidas; conservación; responsabilidad patrimonial
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación núm. 147/2019, interpuesto por la Letrada de la Comunidad de Madrid contra la sentencia 659/2018, de 2 de noviembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Recurso Contencioso administrativo 470/2017, en el que se impugnó la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 19 de diciembre de 2016 a la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por los daños y perjuicios provocados en explotación ganadera por los ataques de lobos.
La Sala de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anulando la actividad administrativa impugnada, por no ser conforme a derecho y declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, con expreso reconocimiento de indemnización a favor de la recurrente.
En esencia, la clave de la sentencia recurrida se sitúa en la interpretación que se haga del artículo 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad -en la redacción dada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre– y que dispone lo siguiente: “sin perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica”. En este sentido, la cuestión principal es si la exención de responsabilidad prevista por el precepto citado tiene tal alcance que dejaría fuera incluso los daños de especies que, como el lobo, en la zona Sur del Duero, están sujetos a un régimen especial de conservación por su consideración de especie protegida, generando, así, responsabilidad de la Administración autonómica.
La Sala de instancia, tras el análisis de la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y el examen del régimen jurídico aplicable al lobo en la parte Sur del Duero como especie protegida (atendiendo a las modificaciones operadas en la Ley 42/2007), concluye que esta caracterización impide que los particulares puedan tomar medidas contra estos animales y que, por el contrario, constituye todo un régimen de intervención administrativa cuya consecuencia más directa, a los efectos del caso planteado, es el reconocimiento de responsabilidad, desde el momento en que este régimen de conservación no supera el carácter antijurídico de los daños que esta especie pueda ocasionar, en tanto que elemento clave de responsabilidad extracontractual de las Administraciones (F.J.1). En este sentido, la Sentencia recurrida se sustentaba en el planteamiento sostenido por el Tribunal Supremo, en la Sentencia de 22 de marzo de 2013, rec. 823/2010 (F.J.2).
Planteado el recurso de casación por la Administración autonómica, el Tribunal Supremo señala que, de nuevo, la cuestión litigiosa se centra en la determinación del alcance de la remisión que expresamente hace el art. 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural, a la legislación sectorial para excepcionar la cláusula general de exención de responsabilidad que el precepto establece respecto de las especies silvestres (F.J.4). En este sentido, la Sentencia que comentamos se sitúa en línea con la reciente Sentencia 1654/2019, de 2 de diciembre, reconociéndose que el régimen de conservación que pesa sobre el lobo en una zona geográfica concreta determina la responsabilidad de la Administración, cuando, además, no existe previsión alguna que haya establecido la obligación de soportar estos daños (F.J.4). Necesariamente, se impone la desestimación del recurso presentado por la Comunidad Autónoma (F.J.5).
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, la indicada Directiva en su anexo II incluye entre las «Especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación» al «canis lupus» si bien únicamente respecto de las poblaciones españolas situadas al sur del Duero, y otras poblaciones que no hace al caso citar por referirse a otros Estados miembros.
En el anexo IV la misma Directiva incluye también a las poblaciones de lobos situadas al sur del Duero en la relación de «Especies animales y vegetales de interés comunitario que requiere de una protección estricta».
En fin, en el anexo V de la misma norma comunitaria cuando se relacionan las «Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión» se incluye al lobo respecto de poblaciones situadas al norte del Duero. En el mismo sentido, con la misma estructura y significado que acabamos de relacionar, la Ley 42/2007 antes citada se refiere a esa misma protección en sus Anexos II, V y VI”.
(…) Desde estas consideraciones, la Sala de instancia, resolviendo la cuestión controvertida de antijuridicidad del daño e interpretación del art. 54.6 de la Ley 42/2007, a la vista de las posiciones opuestas de las partes, razona que: «El problema, en definitiva, estriba en determinar qué debe entenderse por «excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica». Más en concreto, cuál debe ser la densidad normativa exigible para entender cumplido dicho enunciado de excepción.
(…) Entendemos que la segunda interpretación es la que resulta más coherente con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 22 de marzo de 2013 , citada en el fundamento jurídico séptimo de esta resolución, y más concretamente con su siguiente ratio decidendi: «cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del «canis lupus» en esa zona. No puede, por tanto, excluirse el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 » (F.J.2)”.
“Son estos criterios generales los que pueden aclarar la interpretación del inciso en cuestión del art. 54.6 de la Ley 42/2007, en cuanto dicho precepto viene a delimitar el alcance de la responsabilidad patrimonial de la Administración en relación con los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre.
En una primera lectura del precepto se aprecia el reconocimiento del derecho a pagos compensatorios por razones de conservación, como un concepto distinto de la responsabilidad patrimonial por los daños causados por las especies de fauna silvestre y, respecto de ésta, se sienta el criterio general de falta de responsabilidad de las Administraciones públicas y la excepción, aquí controvertida, de los supuestos establecidos en la normativa específica, lo que podría llevar a pensar, inicialmente, que la responsabilidad patrimonial solo podría exigirse en relación con concretos supuestos de perjuicios reconocidos en dicha normativa específica.
Sin embargo, la respuesta es otra desde la naturaleza y finalidad de la institución a la que antes nos hemos referido y de los perjuicios que resultan indemnizables, que ha de ponerse en relación con la existencia de un título que imponga al perjudicado la obligación de soportar la lesión patrimonial derivada de la actuación administrativa. Desde este planteamiento, resulta razonable entender que el art. 54.6 de la Ley 42/2007, cuando establece que, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, viene a imponer a los afectados el deber de soportar tales perjuicios genéricos y en congruencia con ello, la excepción respecto de los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica, alude a los perjuicios derivados de la actuación administrativa que responde al desarrollo y efectividad de la normativa sectorial, que resultarán indemnizables en cuanto dicha normativa no imponga al perjudicado el deber de soportar el daño imputable a la actuación administrativa derivada o exigible conforme a esa específica regulación.
En otras palabras, el precepto examinado, al regular la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excluye que esa sola circunstancia pueda invocarse por el perjudicado como título de imputación a la Administración (F.J.4).
Comentario de la Autora:
Aunque el planteamiento de la Sentencia seleccionada en esta ocasión ya es conocido, resulta de interés el análisis de la misma por el conflicto que pone de manifiesto entre las necesidades de protección del derecho de propiedad e, incluso, la libertad de empresa de quien tiene como medio de subsistencia la explotación de una instalación ganadera y las exigencias derivadas del régimen de especie protegida aplicable, en este caso, al lobo.
Se trata, en definitiva, de la tensión permanente entre el desarrollo de la actividad económica y la protección del medio ambiente que, como ya planteara el Tribunal Constitucional muy tempranamente, no es posible solventar de forma generalista, sino en cada caso concreto.
En mi opinión, esta Sentencia evidencia cómo las exigencias de conservación no pueden llegar al extremo de neutralizar otros institutos fundamentales del Derecho Administrativo como el de la responsabilidad patrimonial. Pero, junto a ello, pone en cuestión el régimen de conservación previsto en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, en lo que a las especies silvestres se refiere y la conexión entre el régimen jurídico aplicable a las mismas y el que corresponde a las especies consideradas protegidas, que no termina de quedar perfectamente integrado, dejando en una suerte de zona gris la responsabilidad extracontractual de la Administración.
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