Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 2017 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Ponente: Mariano de Oro-Pulido y López)
Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid
Fuente: STS 1287/2017 – ECLI: ES:TS:2017:1287; Id Cendoj: 28079130052017100136
Temas Clave: Red Natura 2000; Directiva de Hábitats 92/43 CEE; Suelo no urbanizable protegido; Declaración de Impacto Ambiental; Monte de utilidad pública; Informe de la Confederación Hidrográfica
Resumen:
El Tribunal Supremo ha confirmado la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 8 de octubre de 2015 por la que se anulaba el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal que autorizaba una cantera de magnesita en un monte protegido de alto valor ambiental incluido en la Red Natura 2000 confirmando en todos sus extremos la sentencia del órgano judicial de Navarra. En el año 2015 ya tuvimos la oportunidad de comentar esta sentencia en la revista, por lo que todo lo dicho en ese comentario mantiene su validez, si bien reforzados sus argumentos al verse recogidos ahora en la sentencia del Tribunal Supremo, de mayor rango y valor jurídico.
El primer dato a destacar es que el recurso de casación no solo lo interpone la empresa minera, sino que también impugnan la sentencia el Ayuntamiento del Valle de Erro, los concejos de Eugi y de Zilbeti y la Comunidad de los Concejos de Erro y Zilbeti, lo que demuestra el apoyo de estas instituciones locales a lo que suponga la creación de empleo y riqueza en esta zona del pirineo navarro y la necesidad que existe de conseguir un adecuada compatibilidad entre el mantenimiento del valor ambiental y un desarrollo económico sostenible, lo que no siempre resulta fácil. La Comunidad Foral de Navarra, a pesar de ser la autora del acuerdo recurrido, no interpuso recurso.
La sentencia confirma la anulación de la Declaración de Impacto Ambiental que concedió la Comunidad de Navarra a este proyecto, toda vez que si bien es cierto que la actividad solo afecta a una pequeña superficie de la ZEC Monte Alduide, el 0,25 % del espacio protegido, y el hueco minero sólo el 0,18%, pese a ello, como se indica en alguno de los propios informes de la Administración autorizante, “de los 10 elementos claves del Plan de Gestión de la ZEC, 8 resultan afectados por la cantera, y de los 16 objetivos finales que dicho Plan contempla, la realización de la cantera implicaría el no cumplimiento de 10 de ellos.”
Una vez declarada la nulidad de la DIA el resto de autorizaciones concedidas que se han apoyado en esta declaración favorable pierden también su valor, en la medida en que se ven afectas por la declaración de nulidad, produciendo una especie de nulidad en cascada que afecta a la declaración de compatibilidad de esta actividad con la consideración de monte de utilidad pública que también protege a este espacio natural. De esta forma, el principio de prevención juega nuevamente a favor de los valores ambientales en la medida en que, con la prueba aportada por los recurrentes en primera instancia (SEO/BirdLife y Asociación Legal “Coordinadora Monte Alduide”), ha quedado acreditado la afección negativa que supone la explotación minera para el espacio protegido, incumpliéndose de esta forma el régimen de protección de la Directiva de Hábitats.
Asimismo, también se confirma la anulación del PSIS por no contar con la previa autorización de la Confederación Hidrográfica, que se había obtenido con posterioridad a la aprobación del proyecto, cuando el artículo 25.4 de la Ley de Aguas exige que la conformidad sea previa a su aprobación y no a posteriori. Debe recordarse que el artículo 25.4 no solo se aplica a los planes, sino también a los proyectos que puedan tener incidencia sobre los recursos hídricos, (actos y planes) recordando un poco el criterio de que no solo los proyectos están sujetos a evaluación ambiental sino también los planes deben someterse a evaluación estratégica. Y eso que los Proyectos Sectoriales tienen también cierto carácter de plan en la medida en que regula el régimen de usos y su regulación prevalece sobre la ordenación urbanística municipal.
Destacamos los siguientes extractos:
… que éste Tribunal Supremo haya declarado -así sentencia de 20 de octubre de 2004 – que ” las especificidades a la que responde un instrumento jurídico como la Declaración de Impacto Ambiental y la garantía de acierto de que le dota su mismo procedimiento de elaboración hace lógico que sea a ésta y no a otros informes técnicos a la que haya de darse un mayor peso en un proceso de valoración de los elementos de prueba como el que hubo de realizar la Sala de instancia en el caso enjuiciado “, ello no quiere decir que no pueda ser desvirtuada por otras pruebas.
En relación precisamente con los principios de cautela y precaución del Derecho de la Unión Europea, ésta Sala ha declarado -así sentencia de 15 de julio de 2011 (recurso de casación 3796/2007 )- que dichos principios hacen recaer sobre la entidad que pretende una acción con impacto negativo en el medio ambiente la carga de la prueba, para demostrar la compatibilidad de la intervención con el mismo.
interesa recordar nuestra sentencia de 29 de enero de 2014 -recurso de casación 2419/2011 – en la que se dice: ” Pues bien, la inclusión de los terrenos, de acuerdo con la normativa comunitaria europea, en una Zona de Especial Protección de las Aves (ZEPA) o en el ámbito de un Lugar de Interés Comunitario (LIC) y su afección a la Red Natura 2000 comporta la sujeción de esos terrenos a unos regímenes de protección que, de conformidad el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 que estamos examinando, determina que sea preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección. Sobre esta conexión o vinculación entre afección a la Red Natura 2000 y la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección pueden verse, entre otras, nuestras sentencias de 20 de mayo de 2011 (casación 3865/2007) y 20 de octubre de 2011 (casación 5145/2007). En fin, aunque no es de aplicación a este caso por razones temporales, parece oportuno también que el artículo 13.4 del Texto Refundido de la Ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (ahora, artículo 8.4, tras la modificación del citado texto refundido operado por la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio , de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas), si bien no se expresa ya en términos de clasificación urbanística, mantiene ese principio de necesaria preservación de los valores ambientales que sean objeto de protección y de respeto a la delimitación de los espacios naturales protegidos o espacios incluidos en la Red Natura 2000 “.
… la sentencia recurrida señala en su fundamento de derecho A-Octavo que dicha declaración de compatibilidad es contraria a derecho porque se basó en un informe del Servicio de Conservación de la Biodiversidad de 1 de febrero de 2011 -acompañado como documento nº 1 con la contestación a la demanda de la Comunidad Foral de Navarra-, que a su vez se asentó única y exclusivamente en la DIA aprobada el 26 de noviembre de 2010 que, como hemos visto, la sentencia anula por entender que el proyecto minero afectaba a la integridad de la ZEC, lo que le lleva a la Sala de instancia a decir que ” si este acto no es conforme a derecho es claro que tampoco lo será ninguno posterior que traiga causa directa y exclusiva de él. Y especialmente sí la nulidad de la DIA se deriva de la constatación de comportar el proyecto afecciones negativas en el Monte catalogado, como es el caso”.
En relación precisamente con la exigencia previa del informe a que se refiere el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas en un supuesto de Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal de la Comunidad Autónoma de Navarra, hemos declarado en nuestra reciente sentencia de 1 de febrero de 2017 – recurso de casación 1094/2015 – que: “El informe del correspondiente organismo de cuenca, en este caso la Confederación Hidrográfica del Ebro, que ha de emitirse al amparo del citado artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas , es un informe “previo”, de modo que al margen de los plazos, lo relevante es que ha de ser anterior a la actuación que se aprueba. Lo que resulta acorde con la precisa colaboración de la Administración hidráulica con las Comunidades Autónomas, desde el inicio, y antes de llevar a cabo actuaciones, o desplegar energías que puedan resultar carentes de utilidad en el futuro”.
Comentario del autor:
El 27% de la superficie terrestre de nuestro país tiene la consideración de Red Natura 2000, formada por 1.467 espacios LIC y 644 ZEPA, dato por sí solo significativo para comprender la importancia que tiene el régimen de protección establecido en esta normativa, Directiva de Hábitats y Directiva de Aves, regulación concretada en el derecho interno en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y la legislación propia de cada Comunidad Autónoma así como el planeamiento territorial y urbanístico de cada espacio concreto. Y ello sin incluir lo que podríamos considerar zona de influencia o próxima que también se puede ver afectada, indirectamente, por esta normativa. Por ello, son muchas las actividades económicas y proyectos de infraestructuras que se localizan o afectan a esta superficie del territorio, actividades que deben evaluar los efectos que producen en estos espacios y sólo se autorizarán aquellos que no causen efectos negativos sobre los valores objeto de protección.
En ocasiones la Administración es bondadosa a la hora de valorar el alcance de estos efectos, lo que da lugar a que el conflicto acabe judicializado ante el fuerte control que llevan a cabo las asociaciones conservacionistas y deben ser los tribunales los que, caso a caso, tienen que valorar estos proyectos, de ahí la importancia de los informes y medios de prueba que se presenten en los recursos judiciales. En este caso las dos asociaciones recurrentes han presentado unos informes científicos muy completos, además de que incluso algunos departamentos de la administración habían emitido informes contrarios al proyecto por los efectos negativos que implicaba en el monte, quedando acreditado que la cantera afectaría negativamente a la ZEC y además no estaba recogida tampoco en el Plan de Gestión de este espacio. Por ello se ha anulado el proyecto, tanto en primera instancia como en casación, aunque ello implique la perdida de muchos puestos de trabajo, dado que la cantera que gestionaba esta empresa tenía agotado sus recursos, lo que obligaba a abrir nuevas explotaciones. La cantera que esta misma empresa va a iniciar en el municipio soriano de Borobia también había sido objeto de impugnación judicial que solo fue parcialmente confirmado, sentencia que ha sido comentada recientemente en esta revista.
Para finalizar lanzo una pregunta al aire a ver si alguien es capaz de adivinar el futuro. La sentencia indica, y con razón, que el artículo 25.4 de la Ley de Aguas exige informe previo de la Confederación para los planes y actos que afecten a los recursos hídricos, y el Tribunal Supremo ha sacado una reciente sentencia, también comentada en esta revista, indicando que no vale el informe favorable de la Confederación sobre disponibilidad de recursos hídricos para los planes de urbanismo, sino que es necesaria la concesión de aguas, por lo que surge la duda de si este requisito de concesión se va a exigir también a los actos o proyectos, o solo a los planes, porque de exigirse también para los proyectos, debe decirse a priori y no esperar a que al cabo de los años en vía judicial sean los tribunales los que interpreten que en proyectos de obras tampoco vale el informe favorable, sino que deben contar con concesión de aguas, y se anule por este motivo algún proyecto de obras. Es necesario conocer las reglas del juego antes de empezar la partida.
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