Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2022 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 4852/2022- ECLI: ES: TS: 2022:4852
Palabras clave: Evaluación de Impacto Ambiental. Ámbito de aplicación. Proyecto. Vía verde.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación núm. 299/2022 interpuesto por la Comunidad de Madrid, contra la sentencia núm. 1.140/2021, de 11 de octubre, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la que se estimó el recurso contencioso-administrativo núm. 747/2019, planteado contra el Acuerdo de 12 de marzo de 2019, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, que aprobó la creación de la vía pecuaria “Cañada Real de Madrid” en los términos municipales de Madrid y Pozuelo de Alarcón, declarando la nulidad de dicho acuerdo. Son partes recurridas, la Administración General del Estado, y particular interesado.
La Sala de instancia consideró nulo el acuerdo del Consejo de Gobierno autonómico por haberse omitido el preceptivo procedimiento de evaluación ambiental del proyecto de creación de la Cañada Real de Madrid, rechazando el resto de motivos alegados por el interesado y relativos a cuestiones diversas como la manifiesta incompetencia del Consejo de Gobierno autonómico para otorgar carácter «real» a una vía pecuaria o la vulneración del artículo 30.2.a) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, produciéndose, a su juicio, incompatibilidad con el planeamiento (F.J.1). En este sentido, la consideración de Zona Especial de Conservación de la Cuenca del Río Guadarrama suponía la aplicación del correspondiente Plan de Gestión, aprobado por el Decreto 105/2014, de 3 de septiembre, cuyo artículo 1.6 somete a evaluación de impacto ambiental a aquellos proyectos que indirectamente puedan afectar «de forma apreciable» el espacio, en íntima conexión con el art. 46 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad. De hecho, la Sala de instancia reconoce de forma expresa la conexión entre la vía, considerada corredor verde, y el espacio protegido concreto.
No obstante, la Sentencia cuenta con voto particular discrepante, en el sentido de plantear que, para decidir que la construcción de una nueva vía de comunicación tiene efectos sobre un espacio protegido, habrá de analizarse las características del espacio en el que se realiza la intervención, concluyendo que, en el caso concreto, no se va a producir tal afectación de forma apreciable, no siendo necesaria la evaluación de impacto ambiental (F.J.1 in fine).
A la vista de lo anterior, el recurso que resuelve la Sentencia comentada plantea un doble interés casacional, a saber: de un lado, si el acuerdo de creación de una vía pecuaria tiene la consideración, a los efectos del artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y Biodiversidad, de plan o proyecto susceptible de afectar de forma apreciable a un espacio protegido en orden a su sometimiento a evaluación de impacto ambiental; y, de otro, si el aludido concepto de afectación apreciable es aplicable en los supuestos en que no exista continuidad física entre la vía pecuaria y el espacio protegido (F.J.2).
Para resolver el recurso, el Tribunal Supremo atiende, en primer lugar, a si el acuerdo de creación de una vía pecuaria puede conceptuarse como plan o proyecto, ex art. 46.4 de la Ley 42/2007 ya citada, a efectos de su sometimiento a evaluación de impacto ambiental (F.J.6), poniendo el acento en que la consideración de los eventuales efectos ambientales de la vía deberá realizarse con carácter previo al acuerdo de creación, procediendo el análisis de la propuesta de creación de la referida vía y no el acuerdo en sentido estricto, dada la naturaleza preventiva de la técnica. Así, de acuerdo con la jurisprudencia del propio Tribunal y en el marco de la interpretación que viene haciendo el TJUE sobre el concepto de proyecto, y la configuración que figura en el expediente de la vía pecuaria en cuestión, el Tribunal no tiene dudas de la oportunidad de considerar la propuesta de creación de la vía pecuaria como un proyecto (F.J.7).
En segundo término, el Tribunal, tras analizar el concepto de impacto o efecto significativo concluye que el proyecto de creación de una vía pecuaria puede producirlo, y afectar de manera apreciable un espacio. Esta situación se dará, a juicio del Tribunal, en los supuestos en los que no pueda excluirse, conforme a los mejores conocimientos científicos, que el proyecto pueda afectar a los objetivos de conservación del espacio concreto (F.J.9). Asimismo, la Sala rechaza que no pueda apreciarse que no se dé tal afección en los casos en que no haya continuidad entre la vía y el espacio protegido (F.J. 11).
Por todo ello, el Tribunal Supremo considera ajustada a derecho la Sentencia recurrida, y desestima el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“….Desde luego, es consciente la Sala de la indeterminación, a priori, del concepto utilizado por el apartado 1.6 del Plan de Gestión para la consideración de lo que es «apreciable» en cuanto a la afectación del Espacio protegido de la «Cuenca del río Guadarrama» en orden a exigir la evaluación ambiental del proyecto. Sin embargo, esa aparente indeterminación no es tal considerando, desde una perspectiva puramente jurídica, lo que a continuación expondremos.
El término «apreciable» usado para definir el posible impacto ambiental de un proyecto que pudiera afectar a un espacio protegido es un concepto que deriva de lo previsto en el artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, una norma que transpone al ordenamiento interno la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres («Directiva Hábitats», en adelante).
(….) En el documento «Gestión de Espacios Natura 2000. Disposiciones del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE sobre hábitats», la Comisión Europea abordó en el año 2000, con carácter meramente interpretativo, entre otros conceptos, el de «afectación apreciable» que ahora nos ocupa. En su apartado 4.4.1 dejó dicho que tal noción no puede tratarse con arbitrariedad ya que la Directiva Hábitats utiliza el término en un contexto objetivo (es decir, no le atribuye ningún carácter discrecional) y porque, dice, es fundamental aplicar un planteamiento coherente a lo que es «apreciable» para garantizar la coherencia de la red Natura 2000. Añade que, según el principio de cautela, no puede admitirse, como justificación por no haber realizado una evaluación, el argumento de que no hay seguridad de que haya efectos apreciables pudiendo aplicarse el término «apreciable» no sólo a planes o proyectos situados dentro de un espacio protegido sino también a los que se sitúen fuera del mismo.
El concepto de «efecto apreciable» es, según el mismo documento de la Comisión Europea, asimilable al de «impacto significativo» que el artículo 5.1.b) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental consagra (F.J.1)”.
“ Pues bien, ese concepto jurisprudencial del término «proyecto» -que esta Sala asume ahora expresamente- debe ser puesto en relación, como decíamos en el Fundamento anterior, con las circunstancias del concreto caso que se nos somete a enjuiciamiento. Y, a este respecto, consta en las actuaciones que en el acuerdo de aprobación de la creación de la vía pecuaria del que trae causa este recurso se decía: «(…) se aprecia la necesidad de aprobar la creación de la Cañada Real de Madrid, pues permitirá a los usuarios sumar una superficie de 184.241 m2 de terrenos de dominio público pecuario que recorrer en condiciones de comodidad y seguridad, ya que se trata de un tramo funcional, que se va a proceder a su acondicionamiento y señalización, y que propicia la continuidad de las vías pecuarias entre los términos municipales de Alcorcón y Madrid».
Por tanto, a nuestro juicio no cabe albergar duda alguna de que la propuesta de creación de una vía pecuaria puede enmarcarse sin dificultad en el concepto de «proyecto» cuando -como en el caso que ahora enjuiciamos- comporte la intervención física sobre una determinada porción de territorio, mediante la realización en éste de obras de acondicionamiento y señalización para que se pueda utilizar en condiciones de comodidad y seguridad (F.J.7)”.
“A tenor de lo expuesto en los Fundamentos precedentes, podemos dar respuesta a la primera de las cuestiones de interés casacional planteadas, señalando que el artículo 46.4 de la Ley 42/2007 debe interpretarse en el sentido siguiente:
(i) Un proyecto de creación de una vía pecuaria es susceptible de afectar de manera apreciable a un espacio protegido cuando no pueda descartarse que pueda producir en éste efectos o impactos significativos.
(ii) Esta circunstancia concurrirá cuando no pueda excluirse, sobre la base de los mejores conocimientos científicos en la materia, que el proyecto pueda afectar a los objetivos de conservación del lugar en cuestión; esto es, cuando puedan empeorar los parámetros que definen el estado de conservación de los hábitats o especies objeto de conservación en ese lugar o, en su caso, las posibilidades de su restablecimiento (F.J.9)”.
Comentario de la Autora:
La determinación del ámbito de aplicación de la evaluación de impacto ambiental sigue siendo, como demuestra la Sentencia, una cuestión compleja y muy controvertida, que no está cerrada y en la que la labor hermenéutica de los Tribunales resulta fundamental.
En el caso de esta Sentencia, estamos ante un pronunciamiento de un considerable valor en la construcción del aludido ámbito de aplicación, habida cuenta de la identificación y delimitación de los conceptos planteados que se llevan a cabo.
En este sentido, la Sentencia es ilustrativa del necesario equilibrio que debe encontrarse entre los objetivos de prevención ambiental consustanciales a la evaluación de impacto ambiental y los datos del caso concreto, impidiendo una aplicación desproporcionada de la técnica, pero garantizando, a la vez, la protección del bien jurídico medio ambiente.
Enlace web: Sentencia STS 4852/2022, del Tribunal Supremo, de 19 de diciembre de 2022.
