Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Juan Carlos Trillo Alonso)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 4763/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4763
Temas Clave: Responsabilidad patrimonial; Relación de causalidad; Estudio de impacto ambiental; Distancias mínimas; Confianza legítima; Central térmica
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Morata Energía, S.L. contra la sentencia de 10 de junio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta. Esta Sentencia resolvía el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha entidad mercantil contra la desestimación por silencio, por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de la solicitud indemnizatoria formulada en concepto de responsabilidad patrimonial, fundamentada en la anulación –por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de diciembre de 2009, confirmada posteriormente por la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2012–, de la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de 27 de marzo de 2006, por la que se autorizó a la recurrente la construcción de una central térmica de ciclo combinado en el término municipal de Morata de Tajuña, así como por la también anulación por dicha sentencia de la resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, de 7 de febrero de 2005, por la que se formuló declaración de impacto ambiental sobre la construcción mencionada.
El recurso de casación se fundamenta en dos motivos, ambos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y por los que se denuncia la infracción de los artículos 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, así como de la Jurisprudencia, en el primero para sostener la concurrencia del requisito del nexo causal y en el segundo para afirmar la también concurrencia de la antijuridicidad del daño.
La cuestión central a dilucidar en esta Sentencia es si existe o no responsabilidad patrimonial de la Administración por anulación de la autorización para la construcción de central térmica y, en consecuencia, si debe o no indemnizarse a la citada entidad mercantil. El Tribunal Supremo entiende que no hay responsabilidad patrimonial, por ausencia de la relación de causalidad, que es uno de los requisitos exigibles. En consecuencia, considera que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la mencionada entidad mercantil, contra la sentencia de fecha 10 de junio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, en el recurso contencioso administrativo número 377/2013.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo. Tras expresar el Tribunal de instancia en el fundamento de derecho <<5>> que el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, ha sido interpretado por este Tribunal Supremo declarando que <<no basta con la mera anulación del acto para tener derecho a la indemnización, sino que han de concurrir todos los requisitos exigidos al efecto por la ley>>, en el <<6>> cuestiona que en el caso de autos concurran los requisitos de relación de causalidad y antijuridicidad del daño (…)
Por lo que hace a la relación de casualidad, esta Sala comparte la tesis del Abogado del Estado, en tanto que la autorización anulada hubiera devenido ineficaz en cualquier caso al no haber sido presentado el Proyecto de Ejecución en el plazo a que dicha autorización quedaba condicionada (…)
Sin embargo, es lo cierto que la Autorización es de fecha 27 de marzo de 2006, y tras una primera y segunda prórroga (de dieciocho meses adicionales en ambos casos) para presentar el Proyecto, lo cierto es que la hoy recurrente dejó transcurrir el plazo de la autorización concedida (la segunda de las prórrogas fue otorgada con fecha 24 de febrero de 2009), no siendo sino hasta el día 15 de diciembre de 2010 cuando solicitó la aprobación del Proyecto de Ejecución de la Central de Ciclo Combinado, esto es fuera del plazo al que se había sujetado, tras la concesión de la segunda de las prórrogas, la autorización y, por tanto, una vez que aquélla había perdido eficacia y, lo que es más, había sido anulada en virtud de la referida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de diciembre de 2009 que, según reconoce la propia recurrente, le había sido notificada el día 16 de marzo de 2010. Al respecto, hagamos notar que la anulación era vinculante para el recurrente, en tanto que era parte codemandada del recurso contencioso-administrativo interpuesto y el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional atribuye eficacia a la anulación de los actos a las partes del proceso. Por ello, y dado que la recurrente pretende basar la relación de causalidad entre los daños y la conducta administrativa en la confianza legítima que inspiró el dictado de la autorización, una vez que tuvo conocimiento de la anulación, esa relación de causalidad no puede considerarse existente, pues a partir de la anulación la autorización quedó ineficaz, no pudiendo seguir produciendo confianza alguna en la recurrente, que le sirviera de estímulo para realizar más gastos en el Proyecto (…)
Debe igualmente destacarse que la obligación de acreditar, en el seno del trámite ambiental, las principales alternativas estudiadas a la ubicación propuesta corresponden exclusiva al promotor del Proyecto, tal y como resultaba del artículo 1.4 y 1.5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. Y así lo entendió también el Tribunal Supremo en la STS de 19 de abril de 2012, que como vimos confirmó la del TSJ de Madrid que había anulado la autorización del caso, cuando considera, contrariamente a la tesis de la hoy recurrente, que la Sala de instancia no vulneró el artículo 2.1 b) del citado Real Decreto Legislativo 1302/1986 , al sostener que el Estudio de impacto ambiental del Proyecto de Central Eléctrica de Morata de Tajuña y la Declaración de Impacto Ambiental debían contemplar alternativas respecto de la ubicación, en este supuesto (…).
En conclusión, todo lo anterior abunda en lo que consideramos ruptura del nexo causal invocado respecto de una parte minoritaria de los gastos reclamados por la recurrente, estando, en todo caso, ausente la relación de causalidad para los gastos anteriores al otorgamiento de la autorización que también pretende el recurrente que sean indemnizados, siendo así que, como decimos, se encuentran causalmente desvinculados de la conducta antijurídica de la Administración demanda y, por tanto, tales gastos no pueden ser resarcidos a la recurrente, al igual que ocurre, por último, con los gastos asumidos, bajo su responsabilidad, durante la pendencia del recurso contencioso-administrativo con pleno conocimiento por parte de la hoy actora de la impugnación de la autorización que, finalmente, resultó anulada (FJ 1º).
En cuanto al requisito de la relación de causalidad, tal como resulta de la lectura de la transcripción que hacíamos del fundamento de derecho <<7>> de la sentencia recurrida, es oportuno significar que la conclusión alcanzada por la Sala respecto a su no concurrencia, se justifica, en primer lugar, en la caducidad del plazo concedido en la autorización para presentar el proyecto de ejecución de la central; en segundo lugar, en que la autorización ya había sido anulada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de diciembre de 2009, cuando se presenta el proyecto, y, en tercer lugar, en la obligación de la recurrente de presentar con su solicitud las alternativas del emplazamiento.
Es oportuno significarlo en cuanto el motivo se centra en la discrepancia que la recurrente invoca respecto a esas tres justificaciones de la Sala.
Respecto a la caducidad del plazo concedido en la autorización para la presentación del proyecto, lo que se argumenta en el motivo es que la caducidad no opera automáticamente en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sino que es exigible una resolución expresa, que al no haberse producido permite considerar que el trámite para presentar el proyecto de ejecución no llegó a caducar nunca.
El argumento expuesto debe aceptarse (…)
No conteniéndose en la normativa sectorial disposición alguna que excluya la necesidad de que la caducidad se declare mediante resolución expresa, como sí lo exige el inciso segundo del artículo 92.1, norma general reguladora del instituto de la caducidad, la conclusión no puede ser otra que la de afirmar que la primera razón expresada por la Sala de instancia para no apreciar el requisito del nexo causal, la relativa a la caducidad del expediente, no es ajustada a derecho.
Respecto al segundo argumento utilizado por la Sala de instancia para no apreciar el indicado requisito del nexo causal, el relativo a que la autorización fue anulada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de noviembre de 2009, antes de la presentación del proyecto, la discrepancia por la recurrente se apoya en que no habiendo ganado firmeza dicha sentencia hasta que se dicta por este Tribunal la de 19 de abril de 2012, desestimatoria del recurso de casación 2793/2010 deducido por la aquí recurrente contra la primera, la autorización no había perdido eficacia cuando en diciembre de 2010 presenta el proyecto.
Pues bien, aun compartiendo el argumentario del motivo en aquellos extremos en que se puntualiza que no se instó la ejecución provisional de la sentencia de instancia y que el acto administrativo no pierde eficacia por su anulación en la instancia, aun así no observamos razones para disentir de la fundamentación de la sentencia recurrida cuando no aprecia la vulneración del principio de confianza legítima invocado por la recurrente.
Es importante para la solución de la litis, y a ello se refiere la sentencia aquí recurrida, recogiendo lo que se expresa en la sentencia de 19 de abril de 2012, que esta Sala del Tribunal Supremo, en sentencia de 22 de marzo de 2010, dictada en el recurso contencioso administrativo número 513/2007, nueve meses antes de la presentación del proyecto (diciembre de 2010), declara la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de junio de 2007, por el que se declaró la utilidad pública de la central térmica, al considerar que la autorización administrativa adoptada por resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 27 de marzo de 2006 carecía de justificación, sustentada en el interés público, respecto a la necesidad de la instalación, y que tampoco existía una ponderación de intereses en conflicto en el acuerdo gubernamental, lo que era especialmente relevante teniendo en cuanta la oposición a la construcción de la central por parte de los Ayuntamientos de Morata de Tajuña y Perales de Tajuña.
Aparte de que no deja de ser sorprendentemente significativo que en la argumentación del motivo no se profundice sobre la relevancia que para la decisión de la litis tiene la sentencia referenciada de 22 de marzo de 2010, conocida por la recurrente como se dice en la sentencia aquí recurrida (…)
La fundamentación de la sentencia de instancia de 19 de diciembre de 2009 es expresiva de que la invocación, tras su dictado, del principio de confianza legítima, constituye una entelequia (…)
la distancia que impone el Reglamento [se refiere al Decreto 2414/61, de 30 de noviembre EDL 1961/63 por el que se aprobó el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubre, Nocivas y Peligrosas], es una garantía adicional y externa a las propias e internas de las centrales térmicas, ya que, de otro modo, se podría llegar a eliminar totalmente el requisito de la distancia a núcleos urbanos en función a eventuales medidas de protección intrínsecas, lo que en definitiva conllevaría un efecto derogatorio de aquella distancia mínima que constituye una garantía específica (junto a las de protección establecida por la normativa no se ha acreditado en el proceso que los requerimientos energéticos de la población no pudieran atenderse a través de cualquier otra ubicación en la zona o en el propio suelo industrial del municipio, que respetara la citada distancia mínima respecto del núcleo urbano, lo que a su vez guarda relación con otro de los motivos alegados, cual es la carencia en la DIA de un estudio de alternativas al emplazamiento propuesto, previsto en el art. 2.1.b) del RDL 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de impacto ambiental, que exige aportar “una exposición de las principales alternativas estudiadas y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos ambientales”. Entiende la Abogacía del Estado que los preceptos que menciona de la citada norma no exigen la presentación de alternativas de localización, sino la presentación de un proyecto en el que se contemplen alternativas conducentes a que se logre alcanzar una solución ambiental viable, que pueden ir referidas a un mismo lugar, pero el estudio de alternativas no queda limitado por la norma en cuestión en forma alguna, teniendo como única finalidad la evaluación de los efectos ambientales y no cabe dudar que la localización de una instalación resulta un factor ambiental determinante en relación a las consecuencias para los núcleos de población.
La STS de 27 de junio de 2007 , que si bien está referida a un Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la Gestión de Residuos Urbanos, puede ser traída a colación a los presentes efectos, argumentó: “Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 1985/337, el artículo 2-1-b) del R.D.L. 1302/86 EDL 1986/10996 y los artículos 7, 8 , 9 y 10 de su Reglamento aprobado por R.D. 1131/88, de 30 de septiembre EDL 1988/12983 . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337, que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la “descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento” (…)
Pues bien en base a todo lo argumentado ut supra es evidente que no se ha acreditado en el proceso que, en relación a las resoluciones que se recurren, la vulneración de distancias mínimas que exige también el planeamiento municipal esté justificado por presupuestos de urgencia o excepcional interés público y que tales intereses no pudieran ser satisfechos en con otra ubicación que respete la distancia de seguridad para la población, ni la fórmula “sin perjuicio de las concesiones y autorizaciones que sean necesarias” resuelve la contradicción con la norma urbanística, pues el derecho ha de ofrecer una solución integrada a los mismos hechos sin que esté justificado que un mismo hecho resulte aceptable para una normativa y prohibido por otra, debiendo recordarse que el art. 4.b) de la LRJAPPAC establece entre los principios aplicables a las relaciones entre Administraciones Públicas el de “ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses público implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones”, resultando obvio que la alegación de que las licencias posteriores municipales resolverán en relación al planeamiento y la actividad afectada no resuelve en absoluto la cuestión, antes al contrario, colocaría al proyecto en una situación de contradicción habilitadora ya que la licencia municipal habría de ajustarse a las limitaciones del planeamiento, debiéndose añadir que la también mencionada norma 3.2.13, referente a las condiciones de la edificación vinculada a actividades declaradas de utilidad pública, en su punto 6 establece que “se cumplirán las condiciones generales que para el desarrollo de la actividad prevista se establezcan en estas Normas y cuantas otras de rango municipal o supramunicipal les fuese de aplicación”, por lo que no cabe deducir de ello la no aplicación del régimen aludido de distancias en caso de actividades nocivas o insalubres>>.
Sostener después de esa sentencia que se ha vulnerado el principio de confianza legítima ciertamente supone incurrir en una invención o irrealidad” (FJ 2º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia, referente a un proyecto de instalación de un central térmica de ciclo combinado en el municipio de Morata de Tajuña, tiene interés y supone un nuevo pronunciamiento del Tribunal Supremo en torno a esta instalación, que se suma a los ya recogidos en las Sentencias de este mismo Tribunal de 22 de marzo de 2010 y de 19 de abril de 2012. La primera de ellas declara la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de junio de 2007, por el que se declaró la utilidad pública de la central térmica, al considerar que la autorización administrativa adoptada por resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a una entidad mercantil de 27 de marzo de 2006 carecía de justificación, sustentada en el interés público, respecto a la necesidad de la instalación, y que tampoco existía una ponderación de intereses en conflicto en el acuerdo gubernamental. La segunda confirma la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de diciembre de 2009, que anuló la autorización otorgada por la Dirección General de Política Energética y Minas para la construcción de la central térmica de ciclo combinado a que venimos haciendo referencia en el término municipal de Morata de Tajuña.
Ahora, en esta Sentencia, a raíz de una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada en su momento por la entidad mercantil promotora de la mencionada central térmica, el Tribunal Supremo entiende que, a pesar de haberse anulado el acto de otorgamiento de la autorización, no hay responsabilidad patrimonial de la Administración, por ausencia de la relación de causalidad, que es uno de los requisitos exigibles.
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