Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Rafael Toledano Cantero)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 4347/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4347
Temas Clave: Responsabilidad patrimonial del legislador; Espacios naturales protegidos; Parques naturales; Actividades extractivas; Minas
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Morteros y Áridos Especiales, S.A., contra la Sentencia núm. 803/2014, de 19 de noviembre, dictada por la Sección 10ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Esta Sentencia desestimaba el recurso contencioso-administrativo formulado frente a la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 2 de marzo de 2010 ante la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, para obtener la indemnización de 15.381.369 euros por los daños y perjuicios producidos por habérsele privado del derecho a la explotación de la actividad extractiva de áridos, grava y arena [recursos mineros de la sección A)] como consecuencia de la prohibición de actividades extractivas en la zona B y en la franja de 50 metros de protección situada en la zona D del Parque Regional del Sureste.
La recurrente interpone el recurso de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En particular, formula tres motivos de casación. En el primero, alega que la sentencia de instancia infringe el artículo 1.1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, el artículo 106.2 de la CE y el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, así como la jurisprudencia del TEDH, al desestimar su pretensión indemnizatoria, realizando una interpretación incorrecta del artículo 7.1 de la Ley madrileña 6/1994, de 28 de junio, de declaración del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, al no atenerse al verdadero sentido de la norma ni tener en consideración su integración con el resto del ordenamiento jurídico (tanto interno como internacional). En el segundo, sostiene la vulneración del artículo 14 de la CE y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ya que, al interpretar el artículo 7 de la Ley 6/1994, produce un trato desigual y no justificado entre distintas clases de utilización de los predios, recogiendo únicamente la posibilidad de indemnización para los aprovechamientos agrarios y no para los mineros, con el resultado de negar la indemnización solicitada en el caso concreto. En el tercero, alega la infracción, por falta de aplicación, del artículo 141.2 y 3 de la Ley 30/1992, sobre cuantía de la indemnización y la doctrina legal que se resume en la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de septiembre de 2008. En su opinión, la sentencia recurrida debió reconocer el derecho a la debida reparación, y, con ello, pronunciarse sobre la cuantía de la indemnización de acuerdo con el principio de plena indemnidad, a la vista de la prueba obrante en autos, en especial la pericial. En base a estos motivos, solicita el dictado de una sentencia que, estimando los motivos de casación, case y anule la Sentencia recurrida, y declara en su lugar que procede reconocer el derecho de la recurrente a la indemnización solicitada en los términos y con la cuantía señalada en la demanda o que resulten de la valoración de la prueba que efectúe el Tribunal.
Por su parte, la demandada, la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, argumenta que no hay previsión legal alguna de indemnización de los aprovechamientos mineros en la Ley 6/1994, al limitar su artículo 7.1 la eventual indemnización por las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones exclusivamente a los aprovechamientos agrarios.
La cuestión fundamental a dilucidar por el Tribunal Supremo es si existe o no responsabilidad patrimonial del legislador por los perjuicios derivados de la aplicación de la Ley 6/1994 y, en consecuencia, si procede o no indemnización, por la lesión económica producida a la entidad recurrente, dada la imposibilidad de explotación de recursos mineros de la sección A) en los terrenos afectados por las limitaciones del Parque Regional del Suroeste, como consecuencia de la citada Ley y sus instrumentos de desarrollo (Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 11 de febrero de 1999, mediante el cual se aprobó el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y Decreto de 5 de febrero de 2009, mediante el cual se aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión).
El Tribunal Supremo considera que la prohibición introducida por la Ley 6/1994, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada por la recurrente, respecto a la actividad extractiva de recursos de la Sección A de la Ley de minas constituye el ejercicio legítimo de la potestad legislativa de la comunidad autónoma para delimitar y proteger los espacios naturales, de conformidad con la función social de la propiedad, por lo que no existe responsabilidad patrimonial y no procede la indemnización. Por ello, declara no haber lugar al recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) conviene exponer los contornos generales de la acción de responsabilidad patrimonial del legislador, que es la pretensión desestimada por la sentencia recurrida. Este tipo de tipo de responsabilidad, derivada de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, que se recoge legalmente por primera vez en el art. 139.3 de la Ley 30/1992, se encuentra en sintonía con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos, constitucionalmente recogido en el art. 9.3 de la CE , y en conexión con el reconocimiento a los particulares del derecho a ser indemnizados por la lesión que sufran en sus bienes y derechos en los términos que establezca la Ley ( art. 106.2 de la CE ).
La acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados de la aplicación de un acto legislativo, de naturaleza no expropiatoria de derechos, y que el particular “no tenga el deber jurídico de soportar”, cuando así lo establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos, se contiene, como decimos, en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992. Pues bien, esta modalidad de responsabilidad de los poderes públicos precisa también de la concurrencia, para que nazca la obligación de indemnizar, de los requisitos tradicionales (daño efectivo y antijurídico, imputabilidad, y nexo causal). Teniendo en cuenta, por lo que hace al caso, que respecto de la antijuridicidad, el artículo 141.1 de la Ley 30/1992 dispone, con carácter general y respecto de la indemnización, que “sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley” (art. 141.1 de la Ley 30/1992). Los contornos generales que acabamos de exponer han de ser completados con el principio de confianza legítima, singularmente en casos como el examinado, en los que la reclamación de responsabilidad se formula respecto de una ley que no ha sido declarada inconstitucional y de cuya constitucionalidad la parte recurrente no ha suscitado duda alguna” (FJ 3º).
“La Ley 6/1994, de la Comunidad de Madrid, respecto a la que no se invoca infracción alguna en los motivos de casación planteados y cuya inconstitucionalidad, como ya hemos señalado, no se suscita por la recurrente, ha sido aplicada por la sentencia de instancia sin contradecir ni vulnerar las normas en las que se sustenta el motivo de casación en estudio, art. 1 del Protocolo 1 del CEDH, así como el art. 33.3 y 106.2 de la CE y art. 139.1 de la LRJAPyPAC (…)
(…) la medida de prohibición de la actividad de extracción de áridos, cuya efectividad ya prevé la disposición adicional cuarta de La Ley 6/1994, forma parte de la configuración legal de las facultades del dominio y los derechos existentes sobre dichos terrenos establecida por la ley autonómica, y no supone en sí misma privación de propiedad alguna, ni de bienes y derechos patrimoniales, sino tan sólo el establecimiento de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades han de establecerse como medidas necesarias para la conservación de los espacios naturales a proteger, todo ello en aplicación de la previsión del propio art. 33.2 de la CE que proclama que «[l]a función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes», así como del segundo párrafo del art. 1 del Protocolo 1 del CEDH que reconoce el derecho de los Estados «de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general».
La conformidad de este tipo de medidas legales con la configuración constitucional del derecho de propiedad ha sido declarada por el Tribunal Constitucional reiteradamente, y así en su sentencia 170/1989, de 19 de octubre (FJ 8) señala que «el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 de la Constitución) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, se ha señalado respecto del derecho de propiedad que «la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo» – STC 37/1987 -. Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130, entre otros), los poderes públicos deben «delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes». Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue «a anular la utilidad meramente individual del derecho», o, lo que es lo mismo, el límite se encontrará, a efectos de la aplicación del art. 33.3 C.E., en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho».
En el presente supuesto, la prohibición introducida por la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid respecto a la actividad extractiva de áridos, grava y arena en cuestión (recursos de la Sección A de la Ley de Minas), constituye el ejercicio legítimo de la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma para la delimitación y protección de los espacios naturales objeto de la ley, de conformidad con la función social de la propiedad, tal y como autoriza el art. 33.2 de la CE. La ausencia de previsión explícita en la ley autonómica de indemnización alguna por razón de la prohibición que ha afectado a la recurrente es clara, atendido el tenor del art. 7 de la citada Ley 6/1994, que la limita expresamente a los aprovechamientos agrarios, sin que la recurrente haya sostenido la inconstitucionalidad de la ley. Pero tampoco resulta posible la interpretación que pretende la recurrente, de que la previsión de indemnización admitida por la propia Ley cuando se refiere a aprovechamientos agrarios, pueda entenderse implícitamente ampliada a las prohibiciones y límites a los aprovechamientos mineros, como consecuencia directa de los art. 33.3 y 106.2 de la CE y art. 1 del Protocolo 1 de CEDH, que son los preceptos que invoca como infringidos (…) La no previsión de indemnización alguna por límites al contenido de la propiedad que se han introducido por el legislador, precisamente en atención a la función social de la propiedad de los bienes incluidos en el espacio natural protegido en la Ley 6/1994, es conforme a los límites constitucionales y no desconoce el contenido esencial del derecho de propiedad y en modo alguno se puede equiparar el aprovechamiento de recursos mineros de la Sección A con el uso tradicional y consolidado de los terrenos rústicos, dada la naturaleza de la actividad extractiva y su subordinación a un régimen de autorización como el previsto en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas. Por tanto la sentencia recurrida no vulnera ni el citado art. 33.3 de la CE, como tampoco el art. 1 del Protocolo 1 del CEDH, cuyo contenido no se opone a la interpretación que de la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid hace la sentencia recurrida (…)
Por último, no se puede apreciar lesión alguna del art. 106.2 de la CE (…), como tampoco del art. 139.1 de la LRJAPyPAC que reproduce el mandato constitucional del art. 106.2 CE, pues excluyendo la propia Ley 6/1994 la indemnización por razón de las prohibiciones establecidas, y siendo estas prohibiciones y limitaciones conformes con la configuración constitucional de derecho de propiedad, en tanto que imponen límites en atención a la función social de los bienes afectados, no existe sino una determinación legal del contenido normal del derecho de propiedad y de la autorización de explotación que le fue otorgada, que la recurrente tiene el deber jurídico de soportar” (FJ 5º).
“(…) La interpretación que el Tribunal de instancia sostiene respecto a la Ley 6/1994 no introduce un distinto tratamiento entre sujetos titulares de derechos, sino que aplica determinados límites al contenido del derecho de propiedad que afectan por igual a todos los propietarios que estén en las mismas condiciones. La limitación por ley de las facultades dominicales es posible conforme al art. 33.3 de la CE, y la sentencia interpreta la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid, en conformidad con el principio de igualdad del art. 14 de la CE, pues no introduce restricción subjetiva alguna en el mandato de indemnización previsto en la ley, ya que las prohibiciones y limites que afectan a los derechos de aprovechamientos mineros, como es el caso de la recurrente, han sido introducidas por la ley autonómica aplicada, que ni ha previsto expresamente que sean indemnizadas, ni tal previsión se puede entender implícita en su contenido. Antes bien, es la propia Ley la que establece las limitaciones y prohibiciones a los aprovechamientos mineros, y lo ha hecho con un marco temporal de aplicación cuya puesta en práctica se ha demorado largo tiempo -tan es así que la parte ni tan siquiera invoca vulneración del principio de confianza legítima- pues datando la Ley de 1994, no ha sido hasta marzo del año 2009 cuando se ha publicado el PRUG, y la sentencia afirma en sus hechos probados para rechazar la prescripción de la acción que hasta mediados de 2012 estuvo en funcionamiento la planta de tratamiento de ubicada en dicha zona (FJ segundo) (…) Por último, no se puede calificar de desproporcionado o injustificado el régimen de efectos indemnizatorios que prevé la ley, según la interpretación que hace la sentencia recurrida, pues no cabe equiparar el aprovechamiento de recursos mineros de la Sección A con el uso tradicional y consolidado de los terrenos rústicos mediante su aprovechamiento agrario – cuya limitación si puede ser indemnizable por mandato de la propia ley 6/1994. La distinta naturaleza del derecho al aprovechamiento minero, en este caso de la Sección A, y su subordinación a un régimen de autorización como el previsto en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, así como la afectación de los valores naturales de los terrenos en el desarrollo de la actividad extractiva de recursos mineros, son motivos que justifican la proporcionalidad de la decisión del legislador de prohibir determinados usos y delimitar el ámbito del derecho de indemnización a los que son consustanciales al contenido esencial del derecho de propiedad, como correctamente ha interpretado la sentencia recurrida, que en modo alguno ha vulnerado el principio de igualdad” (FJ 6º).
“En el tercer y último motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) LJCA, se invoca la infracción del art. 141.2 y 3 de la LRJAPyPAC sobre cuantía de la indemnización y la doctrina legal de la STS de 12 de septiembre de 2008, sobre el principio de indemnidad. La recurrente ni tan siquiera desarrolla el motivo, limitándose a indicar que «es consecuencia de los anteriores» alegando que la resolución recurrida debió «[…] pronunciarse sobre la cuantía de la indemnización de acuerdo con el principio de indemnidad […]» que desarrolla la jurisprudencia que invoca. Pero la sentencia declara explícitamente la inexistencia de los presupuestos para la responsabilidad del estado legislador en virtud de la Ley 6/1994, que es el presupuesto para analizar la cuantía de la indemnización solicitada, por lo que rechazados los anteriores motivos de casación, es evidente que no puede entenderse vulnerado el art. 141. 2 y 3 de la LRJAPyPAC, pues no concurre el requisito previo de la responsabilidad patrimonial del legislador autonómico” (FJ 7º).
Comentario de la autora:
Una de las cuestiones que tradicionalmente ha suscitado la declaración de espacios naturales protegidos es la de sus efectos sobre los bienes y derechos de los particulares y, en particular, la de la procedencia o no de indemnización a los propietarios (o titulares de otros derechos patrimoniales) afectados.
En el caso concreto analizado en esta Sentencia se plantea si existe o no responsabilidad patrimonial del legislador por los perjuicios derivados para una entidad mercantil de la aplicación de la Ley 6/1994, de 28 de junio, de declaración del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, que implicaba la prohibición de seguir realizando en algunas zonas actividades extractivas, sin previsión expresa de indemnización. Actualmente, la responsabilidad patrimonial del Estado legislador se recoge en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Con arreglo a este precepto, “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen”. Remite, por tanto, a lo que establezcan en cada caso las disposiciones legales. Asimismo, “La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores: a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4. b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5”.
En el caso objeto de análisis, la Ley 6/1994, cuya constitucionalidad no se había puesto en tela de juicio por la entidad recurrente, no preveía la indemnización para los titulares de aprovechamientos mineros afectados por la prohibición de actividades extractivas. Para el Tribunal Supremo, la no previsión de indemnización alguna en este caso por límites al contenido de la propiedad que se han introducido por el legislador en atención a la función social de la propiedad, tal y como autoriza el artículo 33 de la CE, constituye un ejercicio legítimo de la potestad legislativa autonómica para la delimitación y protección de los espacios naturales objeto de dicha Ley. Por lo tanto, considera que estamos ante una delimitación de la función social del derecho de propiedad que no desconoce su contenido esencial y que, en consecuencia, no requiere indemnización.
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