Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3234/2017 – ECLI: ES:TS:2017:3234
Temas Clave: Acción popular; Asociaciones ecologistas; Interesados; Procedimiento administrativo sancionador
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Fundación Oceana contra la Sentencia dictada por la Sección 10ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 18 de marzo de 2015. Esta Sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Fundación Oceana contra la Resolución de la Subdirección General de Recursos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 15 de noviembre de 2012, que inadmitió el recurso de alzada contra la Resolución de la Dirección General de la Marina Mercante, de 7 de marzo de 2012, por entender que era ajustada a derecho.
En el recurso de casación, la Fundación Oceana solicitaba que se dictase otra Sentencia, en la que casando la mencionada del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la anulase y, por tanto, anulase y dejase sin efecto la Resolución dictada por la Subdirección General de Recursos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento de 15 de noviembre de 2012; y se reconociese la condición de interesada de la Fundación Oceana en los procedimientos sancionadores incoados contra los buques Schackenborg y Burgas 3 o, en su defecto, se reconociese su legitimación para ser parte en el procedimiento sancionador al ejercer la acción popular en asuntos medioambientales y, en consecuencia, se le notificasen los actos producidos en el procedimiento sancionador y se le permitiese formular alegaciones y participar en la instrucción del mismo. La recurrente también solicitaba que, en caso de se hubiese resuelto el expediente sancionador, se retrotrayesen las actuaciones al momento en que la Fundación Oceana presentó su escrito de personación para que pudiese formular alegaciones y participar en la instrucción del mismo. Y, en caso que no hubiese tramitado expediente sancionador, se condenase a la Administración, obligándola a hacerlo de acuerdo con lo dispuesto en la normativa estatal y de la Unión Europea, incluyendo la imposición de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias y la presencia de la Fundación Oceana en dicho procedimiento como parte interesada.
Con esta finalidad, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, fundamentaba su recurso, en primer lugar, en la infracción del artículo 31.1.c) de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 45 de la CE y los artículos 2.2 , 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , que establecen la definición de personas interesadas, la acción popular en asuntos medioambientales y las personas legitimadas para ejercer dicha acción, respectivamente, así como en la vulneración de la jurisprudencia contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2008 , 25 de mayo de 2010 , 7 de junio de 2013 y 1 de diciembre de 2009. En segundo lugar, en la infracción del artículo 22 de la Ley 27/2006, por considerar que este ampara la posibilidad de personación en expedientes administrativos sancionadores. En tercer lugar, en la infracción del artículo 22 de la Ley 27/2006, en relación con el artículo 20 de la misma Ley. Y, por último, en la infracción del artículo 96 de la Constitución y los artículos 30 y 31 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos internacionales, en relación con el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (más conocido como Convenio de Aarhus).
Dos son las cuestiones centrales que se plantean en este litigio: si una asociación ecologista tiene la posibilidad de intervenir de forma real y efectiva en un expediente sancionador en materia medioambiental; y, respecto al ejercicio de la denominada acción popular en materia medioambiental prevista en la Ley 27/2006, si la misma ampara o no la posibilidad de personación en expedientes administrativos sancionadores.
El Tribunal Supremo responde afirmativamente a ambas cuestiones y, en consecuencia, declara haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Fundación Oceana, contra la Sentencia de la Sección 10ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 18 de marzo de 2015, que casamos; y estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada entidad contra la Resolución de la Subdirección General de Recursos de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Fomento, de 15 de noviembre de 2012, que inadmitió el recurso de alzada contra la resolución de la Dirección General de la Marina Mercante, de 7 de marzo de 2012, en los términos que determina el fundamento de derecho 7º de la Sentencia analizada. De este modo, deja sin efecto la citada Resolución, reconociendo la condición de interesada de la Fundación Oceana en los procedimientos sancionadores incoados contra los buques Schackenborg y Burgas 3 o, en su defecto, como dice la recurrente, reconoce su legitimación para ser parte en el procedimiento sancionador al ejercer la acción popular en asuntos medioambientales y, en consecuencia, a que se le notifiquen los actos producidos en el procedimiento sancionador y se le permita formular alegaciones y participar en la instrucción del mismo. Ahora bien, el alcance de esta pretensión se limita al caso de que el procedimiento sancionador siga en curso. A juicio de la Sala, no ha lugar a retrotraer el expediente sancionador, pudiendo únicamente intervenir la Fundación Oceana en la fase del procedimiento que no haya terminado, con la interposición, en su caso, de los recursos administrativos o jurisdiccionales que pudieran estar vivos. Sin que quepa, en cambio, por razones de seguridad jurídica -y reconociendo el limitado alcance de este fallo-, reabrir el procedimiento que haya culminado con resolución administrativa o judicial firme.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.
Es cierto que una estrecha concepción de los intereses legítimos abonó una consolidada y abundante línea jurisprudencial que rechazaba en el procedimiento administrativo sancionador la existencia de otro interesado distinto de aquel al que se imputaba la infracción y, en consecuencia, la presencia de cualquier sujeto, incluidos aquellos que pudieran considerarse titulares de un interés colectivo.
Ahora bien, tampoco cabe desconocer diversas manifestaciones en esta materia, entre las que cabe incluir ésta de la posible presencia en el procedimiento administrativo sancionador de entidades portadoras de intereses supraindividuales. Así, la legislación administrativa empezó a admitir en abstracto que en el procedimiento administrativo sancionador pudieran existir otros interesados, además, del presunto infractor, y entre aquellos nadie más cualificado que los portadores de intereses supraindividuales en dicho procedimiento. Lo que llevará a considerar personas interesadas a quienes cumplan los requisitos establecidos por el artículo 23 de la Ley 27/2006” (FJ 5º).
“(…) Independientemente de la “acción popular en materia medioambiental”, prevista en el artículo 22 de la Ley 27/2006, las citadas SSTS de 25 de junio de 2008 (recurso de casación núm. 905/2007) y de 25 de mayo de 2010 (recurso de casación núm. 2185/2006), que se hace eco de la primera, declaraban, como antes quedó recogido en el fundamento de derecho cuarto, apartado B, al reseñar aquellas sentencias, la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española , y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad –como utilidad substancial para la misma en su conjunto-, que obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente deben considerarse como investidas de un especial interés legítimo colectivo, lo que conduce a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna. La especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.
La sentencia recurrida no tiene en cuenta esta línea jurisprudencial. La Fundación Oceana se personó en el procedimiento sancionador, que es un procedimiento administrativo, con la pretensión, en síntesis, de garantizar la correcta aplicación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre y, concretamente, en materia de infracciones relativas a la contaminación del medio marino producida desde buques y régimen sancionador aplicable al mismo. De esta manera, la Fundación Oceana ostenta un interés legítimo teniendo en cuenta la significación constitucional del medio ambiente y el que se ha dado en denominar principio de efectividad del Derecho Ambiental y, por ello, al personarse en el procedimiento sancionador no actuó movida, exclusivamente, por la defensa de la legalidad sino por la defensa del medio ambiente marino y los intereses que tiene en que el medio marino sea protegido eficazmente. La sentencia recurrida niega que la recurrente ostente intereses legítimos en virtud de lo previsto en el artículo 45 de la Constitución. Sin embargo, el resultado del procedimiento sancionador iniciado por el vertido de hidrocarburos al medio marino también afecta a la esfera jurídica de la Fundación Oceana” (…)
La sentencia recurrida parece apartarse del reconocimiento legal de la “acción popular en asuntos medioambientales” negando, en definitiva, el derecho de acceso a la justicia ambiental de la Fundación Oceana (…)
Así, conforme a la también citada sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de 1 de diciembre de 2009 –recurso de casación núm. 55/2007 -, recogida en el fundamento de derecho cuarto, apartado C, consideramos que la sentencia recurrida:
1.- Al desestimar el recurso planteado por la Fundación Oceana no reconoce que la misma está legitimada para ejercer la acción popular en materia de medio ambiente, dado que la recurrente cumple con los requisitos del artículo 23 de la Ley 27/2006 :
a) Tiene entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio marino que es uno de los elementos del medio ambiente. Así, artículo 4 de sus Estatutos.
b) La Fundación Oceana se constituyó en el año 2004 y al escrito de interposición del recurso se adjuntó su registro de inscripción en el Registro de Fundaciones Medioambientales del Ministerio de Medio Ambiente, inscripción que se produjo el 3 de noviembre de 2004. Es decir, que se constituyó legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y ha venido ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
c) De acuerdo con sus estatutos (artículo 1.3), la Fundación Oceana desarrolla su actividad en el territorio de España, que incluye su mar territorial donde se produjeron los vertidos objeto del procedimiento.
2.- El objeto del procedimiento es la impugnación de resoluciones administrativas que no reconocen la legitimación de la Fundación Oceana en un procedimiento administrativo, específicamente un procedimiento sancionador, dirigido a velar por el cumplimiento y sancionar la vulneración de una norma con incidencia medioambiental como es la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y el ulterior texto refendido, al haberse producido una serie de vertidos en el medio marino habiendo generado unas manchas de una extensión de cuatro km2 en el caso del vertido desde el buque Schackengborg y de 0,7 km2 en el caso del vertido desde el buque Burgas 3.
Por ello, no tiene sentido que si la Ley 27/2006 permite la impugnación por la Fundación Oceana de una resolución administrativa que culmina un procedimiento sancionador por vulnerar la legislación medioambiental, no permita que dicha entidad sea parte en el procedimiento donde se ventila ese asunto lo que, a su vez, imposibilitaría su impugnación puesto que la Fundación Oceana no recibe la notificación de la resolución. Por ello, debe entenderse vulnerado el artículo 22 de la Ley 27/2006, en cuanto que la sentencia recurrida afirma que la “denominada acción popular en materia medioambiental (…) no ampara la posibilidad de personación en expedientes administrativos sancionadores (…)”. (…)
la Ley 27/2006 no limita el denominado “derecho de acceso a la justicia en materia ambiental” a supuestos de vulneración de lo dispuesto en esa Ley en materia de información y participación pública pues su artículo 22 prevé la acción popular en asuntos medioambientales, permitiendo el ejercicio del derecho de acceso a la justicia en materia ambiental con la posibilidad de impugnar administrativa y jurisdiccionalmente la actividad de la administración que vulnere la normativa medioambiental, el cual es un reflejo de lo previsto en el artículo 9.3 del Convenio de Aarhus que dispone:
«3. Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 supra, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional» (…)
Considera la recurrente que la sentencia recurrida, al infringir la Ley 27/2006, vulnera al mismo tiempo normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, concretamente el artículo 96 de la Constitución y los artículos 30 y 31 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales en relación con el Convenio de Aarhus.
Por tanto, debe atenderse a lo previsto en el Convenio de Aarhus al ser parte también de nuestro ordenamiento jurídico. Y, en base a lo previsto en su artículo 9.3 la Fundación Oceana estaba legitimada para impugnar la actividad de la administración puesto que el objeto de dicha impugnación era un procedimiento abierto por una infracción cometida a una disposición de derecho ambiental por unos buques que causaron una serie de daños al medio marino.
El artículo 30.1 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, establece la aplicación directa, a menos que de su texto se desprenda que dicha aplicación queda condicionada a la aprobación de las leyes o disposiciones reglamentarias pertinentes. En este caso, el artículo 9.3 del Convenio de Aarhus ha quedado reflejado, no en su totalidad, en el artículo 22 de la Ley 27/2006. El artículo 31 de la Ley 25/2014 dispone que ” Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente prevalecerán sobre cualquier otra norma del ordenamiento interno en caso de conflicto con ellas, salvo las normas de rango constitucional” y si bien no existe conflicto con lo previsto en la Ley 27/2006, la sentencia recurrida debió interpretar lo previsto en el artículo 31.1.c) de la Ley 30/1992 de conformidad con el Convenio de Aarhus y la Ley 27/2006, que la Fundación Oceana era “persona interesada” en un procedimiento administrativo relativo a la protección del medio ambiente ( artículo 2.5 del Convenio Aarhus y artículo 2.2 de la Ley 27/2006).
Estas consideraciones están estrechamente vinculadas con lo que se ha dicho en los apartados precedentes y no hacen sino ratificar la procedente extensión de la legitimación cuestionada a favor de la recurrente” (FJ 6º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia tiene un gran interés desde la perspectiva de la participación pública y el acceso a la justicia ambiental, por cuanto amplía las posibilidades de actuación de las asociaciones ecologistas y supone un avance en este ámbito. El Tribunal Supremo admite que las asociaciones ecologistas, por la especial significación constitucional del medio ambiente y por el hecho de que no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad, sino por la defensa de cualificados intereses supraindividuales, puedan intervenir como interesadas en los procedimientos administrativos sancionadores. En particular, se considerarán personas interesadas aquellas que cumplan los requisitos establecidos por el artículo 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; y que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa). Para el Tribunal Supremo la denominada acción popular en materia medioambiental prevista en la Ley 27/2006, ampara la posibilidad de personación en expedientes administrativos sancionadores. En su opinión, no tendría sentido que si esta Ley permite la impugnación por una asociación ecologista de una resolución administrativa que culmina un procedimiento sancionador por vulnerar la legislación medioambiental, no permita que dicha entidad sea parte en el procedimiento donde se ventila ese asunto, lo que, a su vez, imposibilitaría su impugnación, habida cuenta de que la asociación no recibiría la notificación de la resolución. Bienvenida sea esta Sentencia.
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