Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, número de recurso: 796/2022, Ponente: José María del Riego Valledor)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 4597/2023 – ECLI:ES:TS:2023:4597
Palabras clave: Planificación energética. Evaluación ambiental estratégica. Evaluación de impacto ambiental. Participación. Consultas a las administraciones públicas afectadas. Ayuntamientos.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alcudia contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2022, por el que se aprueba la Planificación de la red de transporte de energía eléctrica Horizonte 2026 y la desestimación presunta del requerimiento previo contra dicho Acuerdo formulado el 19 de mayo de 2022. En este recurso intervienen como partes demandadas la Administración General del Estado y Red Eléctrica de España S.A.
El Ayuntamiento de Alcudia limita el recurso contencioso-administrativo exclusivamente a la planimetría que contiene el documento “Planificación Energética. Plan de Desarrollo de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2021-2026”, aprobado como Anexo por el mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros, en cuanto aprueba esa planimetría, referida al nuevo enlace entre la Península y Baleares. No se opone a dicho enlace, sino únicamente al lugar elegido para la entrada del enlace en Mallorca por la bahía de Pollença y el trazado terrestre hasta llegar a la subestación de Sant Martí. En su opinión, el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado es nulo porque la evaluación ambiental estratégica ordinaria realizada vulnera la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por las razones siguientes: a) la tramitación “en paralelo” del procedimiento sustantivo y del procedimiento ambiental (evaluación ambiental estratégica ordinaria) vulnera la regulación del procedimiento de evaluación ambiental, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, en atención a la finalidad de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, establece que su iniciación debe producirse en la fase preliminar del borrador del instrumento de planeamiento y, en este caso, se denuncia la ausencia de indicación, en la fase de propuesta inicial, del lugar por el que el cable eléctrico entraría en Mallorca; b) el incumplimiento del trámite de consulta y audiencia al Ayuntamiento de Alcudia, lo que vulneraría la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental; y c) la falta de motivación de la alternativa adoptada en cuanto al lugar de entrada del enlace eléctrico Península-Baleares por bahía de Pollença. Con fundamento en estos argumentos, el Ayuntamiento solicita que se estime el recurso y se declare nulo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2022 y la desestimación presunta del requerimiento previo, exclusivamente en cuanto al lugar de aterraje del cable eléctrico de la conexión Península-Baleares en la Isla de Mallorca por la Bahía de Pollença (t.m. de Alcudia) y, por tanto, declare nulos los mapas correspondientes referidos a Baleares.
Por el contrario, el Abogado del Estado, además de considerar que el requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Alcudia era improcedente, señala, en primer lugar, que las normas jurídicas aplicables en la tramitación del plan exigen la audiencia de las comunidades autónomas y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, pero no de otras administraciones públicas; y en la tramitación ambiental, el trámite se amplía a “las administraciones públicas afectadas”, con un carácter más amplio, sin perjuicio de que pueda matizarse su alcance en consideración a la naturaleza del plan y a las actuaciones seguidas por la administración promotora. En segundo lugar, rechaza que se haya producido una tramitación en paralelo de los procedimientos administrativo y ambiental, y mantiene que el procedimiento ha incorporado la evaluación ambiental en una fase preliminar, pues en el trámite de audiencia se pusieron a disposición de los interesados tanto la propuesta de planificación como el estudio ambiental estratégico. En tercer lugar, no considera que la declaración ambiental estratégica vulnere el principio de interdicción de la arbitrariedad garantizado por el artículo 9.3 CE, pues se ha realizado de acuerdo con la Ley de evaluación ambiental. En consecuencia, solicita que se dicte una sentencia que desestime el recurso contencioso-administrativo, por ser conforme a derecho el acto impugnado.
Por su parte, Red Eléctrica S.A. alega que la demanda se sustenta sobre una premisa errónea, pues en la vigente Planificación Horizonte 2026 no se determina todavía el lugar de aterraje de la futura interconexión Península-Baleares ni, por tanto, los planos y esquemas gráficos que se recogen en dicha Planificación tienen la función de establecer ningún trazado vinculante en ese detalle. Además, en relación con la tramitación en paralelo de los procedimientos sustantivo y ambiental, insiste en la premisa errónea de la que parte la demanda, al confundir el alcance de la evaluación ambiental estratégica del contenido de la planificación con la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que la planificación incluye; y entiende que el instrumento adecuado para el análisis y discusión del trazado no es la evaluación ambiental estratégica, sino la evaluación de impacto ambiental. Sobre la alegación de la parte recurrente de incumplimiento del trámite de consulta y audiencia del Ayuntamiento de Alcudia, reitera que esta alegación parte del mismo error de raíz sobre el que pivota la demanda, que es que la planificación no determina el aterraje ni el trazado del cable de conexión Península-Baleares, por lo que, ante la falta de determinación de la ubicación de entrada del futuro cable de conexión, no era necesario consultar al ayuntamiento recurrente, dado que sus competencias no se verían afectadas, sin perjuicio de que, en el presente caso, se mantuvieran abiertas las consultas sustantiva y ambiental para el público en general, sin ser un requisito impuesto por la legislación vigente, por lo que la recurrente tuvo la oportunidad de intervenir y de interesarse en el procedimiento. Por último, respecto de la alegación de arbitrariedad de la declaración ambiental estratégica, por no haber justificación alguna acerca de la decisión adoptada, opone que no es objeto de la evaluación ambiental estratégica el análisis de detalle y valoración de las distintas alternativas que plantean en cada una delas actuaciones que comprenden los planes de desarrollo de la Planificación, ya que dicho trámite se dará posteriormente, dentro del alcance de las evaluaciones de impacto ambiental de los respectivos proyectos, cuando los emplazamientos y trazados hayan quedado determinados. Tomando como base estos razonamientos, solicita que se dicte una sentencia que desestime íntegramente el recurso interpuesto, con expresa condena en costas a la parte demandante, ex artículo 139LJCA.
El Tribunal Supremo, en línea con lo sostenido por la Administración del Estado y Red Eléctrica de España S.A., desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alcudia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Para resolver las cuestiones que plantea este primer motivo de impugnación es preciso hacer una referencia al diferente ámbito de los planes y proyectos y, en consecuencia, al diferente ámbito también sobre el que se proyecta la evaluación ambiental que se lleva a cabo en unos y otros, la declaración ambiental estratégica en los planes y la declaración de impacto ambiental en los proyectos.
El artículo 4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico señala que el objeto de la planificación eléctrica, como la aprobada por el acuerdo del Consejo de Ministros aquí impugnado, consiste en: i) preverlas necesidades del sistema eléctrico para garantizar el suministro de energía a largo plazo y ii) definir las necesidades de inversión en nuevas instalaciones de transporte de energía eléctrica.
La planificación eléctrica presenta, por tanto, un carácter de amplitud y globalidad, al que resulta ajeno el detalle concreto de trazado cada una de las específicas instalaciones incluidas en ella, cuya determinación pertenece a los proyectos de desarrollo o ejecución de la planificación (…)
Esta Sala en ocasiones anteriores se ha pronunciado sobre el distinto objeto de la planificación general y los proyectos que la desarrollan, precisando que no es misión de la planificación alcanzar los aspectos concretos de trazados y emplazamientos de las instalaciones, sino que tales cuestiones con su correspondiente estudio de impacto ambiental, corresponden a los proyectos singulares comprendidos en la planificación, en los que habrá de llevarse a cabo el análisis de detalle, la identificación y valoración de las alternativas, el examen delos impactos locales y las medidas preventivas y correctoras.
Así, en la sentencia de 20 de marzo de 2012 (recurso 36/2010), sobre la conformidad a derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de marzo de 2006, de aprobación de la revisión o actualización, para el período 2005-2011, de la planificación energética española correspondiente a los sectores de energía y gas, y a propósito de la incidencia del acuerdo impugnado respecto de unas parcelas agrícolas que podrían resultar afectadas por una instalación gasística prevista en la planificación, decíamos que no corresponde al documento de planificación la precisión o concreción de los elementos territoriales de una instalación, sino a las decisiones ulteriores, que serán las que pueden afectar directa e inmediatamente a los intereses del entonces recurrente (…)
En la sentencia de esta Sala de 30 de mayo de 2012 (recurso 449/2008), decíamos que correspondía a la resolución de aprobación de un proyecto concreto el establecimiento de los terrenos afectados por una determinada instalación gasística (…)
En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 18 de enero de 2018 (recurso 4299/2015), atribuye a la planificación “la naturaleza de instrumento de programación de la actuación administrativa y de los operadores que desarrollan su actividad en el ámbito del transporte y distribución de energía eléctrica” y, de acuerdo condicha naturaleza los documentos de planificación energética aprobados por el Consejo de Ministros “describen los rasgos generales de las futuras infraestructuras e instalaciones cuya necesidad y prioridad e incluso urgencia se reconoce.”
De acuerdo con lo anterior, consideramos que el acuerdo de aprobación de la planificación de la red de transporte de energía eléctrica Horizonte 2006, impugnado en este recurso, no es el marco adecuado para el análisis detallado de proyectos concretos, pues la misma y su correspondiente declaración ambiental estratégica se refieren al conjunto de la planificación de la red eléctrica del Estado, sin descender a la definición de trazados y emplazamientos de los proyectos concretos incluidos en la planificación.
5.- Aplicando dichos criterios al caso presente, llegamos a la conclusión de que el objeto del recurso, limitado por el Ayuntamiento recurrente al trazado del nuevo enlace entre la Península y Baleares, desde el punto de aterraje en la Bahía de Pollença hasta la subestación de Sant Martí, atravesando zonas pobladas y con valores patrimoniales y ambientales del término municipal de Alcudia, queda fuera y es ajeno al acuerdo impugnado de planificación de la red eléctrica Horizonte 2026.
En efecto, en el texto del documento de planificación no existe, porque como insistimos no es su objeto, ninguna referencia al posible trazado terrestre del nuevo enlace desde el punto de entrada en la isla de Mallorca, por la bahía de Pollença, hasta la subestación de Sant Martí, ni indicación alguna de las calles, parcelas, caminos y puntos geográficos concretos por los que habrá de discurrir el indicado enlace.
Sin embargo, si es cierto que en algunos mapas (solo en mapas, no en el texto) que obran en el anexo del Acuerdo impugnado, aparece la bahía de Pollença como lugar de entrada en la isla del nuevo enlace eléctrico, aunque de forma genérica y sin mayor precisión de un punto exacto, en vez de la alternativa de la bahía de Alcudia que defiende el Ayuntamiento recurrente, sin que exista mayor detalle del recurrido posterior del enlace desde el citado lugar de aterraje hasta la subestación de Sant Martí.
Sin embargo, a la vista de las consideraciones anteriores sobre el nivel de detalle de ubicación y trazado de las instalaciones propios de la planificación y los proyectos, consideramos que la referencia en los mapas del anexo del acuerdo impugnado a la bahía de Pollensa como lugar de aterraje del nuevo enlace, tiene un mero valor indicativo y carece de carácter vinculante.
Así está reconocido de forma expresa en el Estudio Ambiental Estratégico que, como antes se ha indicado, advierte que la planificación ni contempla ni, por tanto, evalúa los trazados y emplazamientos concretos de las instalaciones, pues en esa fase solo se conocen las subestaciones de origen y destino.
El carácter meramente indicativo del lugar de aterraje del nuevo enlace en la bahía de Pollensa que figura en los mapas del anexo del acuerdo impugnado resulta también evidente de los propios planos, que no efectúan ninguna precisión del punto geográfico exacto de aterraje en la citada bahía, y menos todavía del trazado que conduzca el nuevo enlace hasta su destino final en la subestación de San Martí” (FJ 4º).
“2.- El artículo 3.1 de la Ley 21/2013 establece como tramite preceptivo, en los casos de planes estatales, la consulta al órgano que ostente las competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma afectada, y no se discute, pues así consta en el expediente administrativo, que en el procedimiento de aprobación de la planificación fueron consultados e intervinieron la Consejería y otros organismos competentes en materia de medio ambiente de la Comunidad Autónoma de Baleares.
3.- El Ayuntamiento recurrente considera, no obstante, que debió ser consultado de forma individual en la tramitación del procedimiento ambiental, en cumplimiento de las disposiciones de los artículos 19.1 y 22.1de la Ley 21/2013 (…)
4.-En la sentencia de esta Sala de 17 de julio de 2023 (recurso 625/2022), hemos tratado de una alegación similar, formulada por otro ayuntamiento (el Ayuntamiento de San Roque, Cádiz), en relación con la falta de audiencia en la aprobación de la declaración ambiental estratégica de la misma planificación Horizonte 2006 aquí impugnada, que sostenía, como hace en este recurso el Ayuntamiento de Alcudia, que debía haber sido consultado en la fase de información pública del procedimiento ambiental, pues la planificación eléctrica aprobada, que insistimos es la misma que se impugna en este procedimiento, le hacía acreedor de una notificación individualizada en cuanto afectado por la interconexión eléctrica Península-Ceuta que se incluía en el plan impugnado.
La sentencia citada rechazó las alegaciones del ayuntamiento recurrente por las razones que hemos desarrollado en el fundamento jurídico anterior, al considerar que la planificación no es el marco para el análisis detallado de las instalaciones concretas y que la definición de trazados y emplazamientos se evalúan en los estudios de impacto ambiental del proyecto concreto, de lo que se sigue que en esta fase de planificación en la que nos movemos en este recurso no se ven afectadas de manera directa las competencias de las entidades locales.
Decíamos en nuestra sentencia de 17 de julio de 2023:
“…es obligado señalar que la evaluación ambiental a la que se refiere la presente controversia no viene referida a uno o varios proyectos concretos en los que el Ayuntamiento de San Roque pueda considerarse directamente concernido sino que se trata aquí de un documento de alcance mucho más amplio y general como es la declaración ambiental estratégica del Plan de Desarrollo de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2021-2026.
Siendo ello así, tiene razón la Abogacía del Estado cuando señala que no cabe considerar que se haya vulnerado en este caso el artículo 19 de la Ley 21/2013 por no haber sido consultado de manera específica el Ayuntamiento de San Roque; como tampoco fueron consultados los otros ayuntamientos que de alguna manera pudieran considerarse afectados por alguno de los concretos proyectos que se encuadren en el marco del citado Plan de Desarrollo de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2021-2026.
En la fase de planificación general a la que corresponde el instrumento al que nos venimos refiriendo, la interpretación del artículo 19.1 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, no puede llevar a considerar que la referencia a consultas a “las Administraciones públicas afectadas” implica la exigencia de que la consulta se dirija a todos y cada uno de los Ayuntamientos que puedan resultar afectados por cualquiera de los proyectos que vengan luego a encuadrarse en el marco del citado instrumento de planificación. De hecho, el propio Ayuntamiento recurrente admite en su demanda que “…la planificación eléctrica, en su consideración ambiental, no alcanza los aspectos concretos de las instalaciones” (apartado B/.I, fundamentos jurídicos materiales, de la demanda).”
5.- Para concluir sobre esta impugnación, cabe añadir otras dos consideraciones adicionales de la sentenciade esta Sala que acabamos de citar, que son de aplicación también en el presente caso, de un lado, que la evaluación ambiental estratégica fue sometida a la consideración de la Federación Española de Municipios y Provincias, representante institucional de las Administraciones Locales en sus relaciones con el Estado( disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local) y, de otra parte, que el ayuntamiento afectado pudo presentar alegaciones en la fase de información pública” (FJ 5º).
“1.- De acuerdo con los razonamientos expuestos en los fundamentos precedentes, este motivo de impugnación tampoco podrá prosperar, pues el acuerdo impugnado está motivado respecto de la necesidad del nuevo enlace eléctrico de interconexión Península-Baleares y respecto de la elección del punto de destino de la conexión, en el término municipal de Alcudia, que no se discuten en este recurso, sin que la motivación exigible deba alcanzar cuestiones ajenas a la planificación general aprobada, como son los aspectos concretos de la referida instalación del punto preciso de aterraje y del trazado exacto que haya de seguir la conexión entre el punto de entrada del nuevo enlace y su destino en la subestación de Sant Martí” (FJ 6º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia del Tribunal Supremo, como otras precedentes (por ejemplo, las de 20 de marzo de 2012 ¾recurso 36/2010¾, de 30 de mayo de 2012 ¾recurso 449/2008¾ y de 18 de enero de 2018 ¾recurso 4299/2015¾), al hilo del examen del recurso contencioso-administrativo presentado por el Ayuntamiento de Alcudia contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2022, por el que se aprueba la Planificación de la red de transporte de energía eléctrica Horizonte 2026, contribuye a clarificar el diferente objeto de la planificación eléctrica y de los proyectos que la desarrollan; y, en consecuencia, el diferente ámbito sobre el que se proyectan la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental de proyectos. De este modo, deja claro que, por su amplitud y globalidad, a la planificación eléctrica no le corresponde determinar los aspectos concretos de trazados y emplazamientos de las instalaciones, cuestiones que habrán de analizarse en el marco de la evaluación de impacto ambiental de proyectos. En efecto, para el Tribunal Supremo “el acuerdo de aprobación de la planificación de la red de transporte de energía eléctrica Horizonte 2006, impugnado en este recurso, no es el marco adecuado para el análisis detallado de proyectos concretos, pues la misma y su correspondiente declaración ambiental estratégica se refieren al conjunto de la planificación de la red eléctrica del Estado, sin descender a la definición de trazados y emplazamientos de los proyectos concretos incluidos en la planificación” (FJ 4º).
También resulta interesante esta Sentencia desde la perspectiva de la participación en el procedimiento de evaluación ambiental estratégica relativo a la Planificación de la red de transporte de energía eléctrica Horizonte 2026, ya que se entra a analizar el alcance del trámite de consultas a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas recogido en el artículo 19 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Concretamente, se planteaba en este caso si el Ayuntamiento de Alcudia debía o no haber sido consultado durante dicho procedimiento. Al respecto, el Tribunal Supremo, siguiendo el mismo criterio fijado por la Sentencia de 17 de julio de 2023 (recurso 625/2022), considera que el Ayuntamiento no debió ser consultado de forma individual en la tramitación del procedimiento ambiental, por cuanto la planificación, en la medida en que no viene referida a uno o varios proyectos concretos, no es el marco para el análisis detallado de las instalaciones concretas y, en la fase de planificación, no se ven afectadas de manera directa las competencias locales. Por lo tanto, la referencia en el artículo 19.1 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, al trámite de consultas a las administraciones públicas afectadas no determina la exigencia de realizar una consulta dirigida a todos y cada uno de los ayuntamientos que puedan resultar afectados por los proyectos que vengan luego a encuadrarse en el marco del citado instrumento de planificación. Además, el Tribunal Supremo también recuerda que la evaluación ambiental estratégica fue sometida a la consideración de la Federación Española de Municipios y Provincias y que el ayuntamiento afectado pudo presentar alegaciones en la fase de información pública.
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