Sentencia del Tribunal Supremo, de 29 de octubre de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Ponente: Ramón Trillo Torres)
Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid
Fuente: STS 4506/2014
Temas Clave: Desclasificación de suelo por sus valores ambientales y paisajísticos. Alcance de la indemnización. Incumplimiento de los deberes urbanísticos
Resumen:
En el año 2008, en plena época de resaca del boom inmobiliario, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares aprueba la Ley 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo sostenible de las Islas Baleares que, entre otros objetivos, pretendía salvar de la urbanización determinados espacios que tenían un notable valor ambiental y paisajístico a pesar de que el planeamiento los consideraba como terrenos urbanizables. Para conseguir esta finalidad, la propia Ley lleva a cabo la ampliación de determinadas Áreas Naturales de Especial Interés (ANEI) ampliación que afecta, entre otros ámbitos, a unas parcelas ya urbanizadas pero todavía sin edificar, situadas en la urbanización El Vilá, en el municipio mallorquín de Pollença, en plena sierra de Tramontana.
A los cuatro días de la aprobación de esta Ley, la inmobiliaria propietaria de tres parcelas en esta urbanización, de poco mas de 1.000 m2 cada una, presenta un recurso contencioso administrativo solicitando la correspondiente indemnización por el perjuicio causado, toda vez que las parcelas ya estaban urbanizadas y se les privaba por ley de la posibilidad de construir, al incluirlas dentro de un Área Natural de Especial Interés, a pesar de que el planeamiento las consideraba como edificables.
A la hora de valorar los posibles perjuicios causados, que el Tribunal Superior de Justicia los cuantifica en 1.600.000 euros dando la razón al recurrente, es necesario conocer porque esas parcelas estaban todavía sin construirse, a pesar de que ello era posible hasta la publicación de la ley, o más concretamente hasta la publicación Decreto-Ley 1/2007, de 23 de noviembre, que establece una serie de medidas cautelares, previas a la aprobación de la Ley de desarrollo sostenible, entre las que se encuentra la paralización del plan parcial del “El Vilá”.
Y en los motivos por los que estas parcelas no llegaron a construirse encontramos lo que en derecho se denomina concurrencia de culpas, en un primer momento el incumplimiento es de los propietarios, entre los años 1983 a 1999, pero a partir del año 1999 en que el Ayuntamiento cambia el sistema de compensación por el de cooperación, la culpa de que no se desarrolle toda la urbanización El Vilá, es imputable al Ayuntamiento de Pollença, que no tramita el proyecto de reparcelación
El Tribunal Superior de Justicia reconoce que se priva a los propietarios de este suelo de la facultad de construir, por no haber desarrollado el ayuntamiento esta urbanización, sin valorar el hecho de que desde el año 1983 en que se aprueba el plan parcial y el proyecto de urbanización hasta el año 1999 en que se cambia el sistema de actuación, la propiedad no ha llevado a cabo su desarrollo urbanístico incumpliendo los plazos que estaban fijados en el propio planeamiento, incumplimiento que no es relevante para el Tribunal Autonómico.
Pues bien, frente a esta postura el Tribunal Supremo solo reconoce el derecho a ser resarcido de los gastos de urbanización, ya que ésta sí fue realizada en su momento, pero no admite la indemnización por el cambio de clasificación del suelo en la medida en que entre los años 1983 a 1999 la propiedad no hizo nada, incumpliendo la obligación que establecía el propio planeamiento de continuar con el desarrollo urbanístico en unos plazos determinados. No obstante, también es necesario destacar que el cambio de clasificación se llevó a cabo por Ley de la Comunidad Autónoma, que no tenía ninguna relación con el proceso de desarrollo urbanístico de este suelo, que correspondía al Ayuntamiento, y la petición de indemnización se dirige exclusivamente contra la Comunidad Autónoma y no contra el Ayuntamiento, dato destacado por el Tribunal Supremo.
Destacamos los siguientes extractos:
Ahora bien, la sentencia recurrida, que no niega aquel retraso de los promotores en sus etapas iniciales, sin embargo alivia sus consecuencias en cuanto a la procedencia de la indemnización al considerar que a partir del cambio de sistema en el año 1999 la ejecución de la urbanización no se había llevado a efecto por causas imputables a la Administración, por lo que en todo caso estaríamos en un supuesto indemnizable, a la vista de lo que dispone el propio artículo 30.a) para cuando la ejecución de la urbanización “no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración”.
No es ésta, sin embargo, la calificación que nos merecen las circunstancias aquí concurrentes.
La planificación del año 1990 imponía un plazo de ejecución que no fue cumplido por la propietaria actora y en este incumplimiento se ubica la raíz de todas las consecuencias ulteriores, incluidas las derivadas del cambio de sistema y del eventual incumplimiento por parte del Municipio de Pollença de sus deberes urbanísticos como consecuencia del sistema de cooperación adoptado en el año 1999, incumplimiento que, en su caso, de ningún modo podría imputarse en cuanto a su eventual contenido indemnizatorio a la Comunidad Autónoma autora del acto legislativo sobre el que se ha montado la pretensión de responsabilidad patrimonial.
Comentario del autor:
Todas las sentencias del Tribunal Supremo que casan un fallo anterior de un Tribunal Superior de Justicia son de por sí importantes, en la medida en que el alto tribunal enjuicia de una forma distinta unos determinados hechos, estableciendo un nuevo criterio que tiene que ser observado por todos los operadores jurídicos a partir de ese momento. En la actualidad, nadie discute la posibilidad de que una norma o un plan territorial o urbanístico establezca una mayor protección a determinados terrenos en los que concurran una serie de valores ambientales o paisajísticos, y en estos casos el problema “se limita” a concretar la posible indemnización que puede implicar este cambio de clasificación.
El Tribunal Superior de Justicia de Baleares había estimado que si bien en un primer momento fueron los propietarios del suelo los que incumplieron los plazos para desarrollar la urbanización en un momento posterior, una vez que la administración cambia el sistema de actuación -de compensación a cooperación- y asume ella la iniciativa por la inactividad de los particulares ya no puede imputarse a los propietarios la falta de desarrollo de este ámbito de tal manera que si tampoco de desarrolla y se produce un cambio en la clasificación de suelo debe indemnizarse a los propietarios toda vez que el desarrollo de ese ámbito no dependía ya de ellos. Frente a esta posición el Tribunal Supremo se centra solo en el primer incumplimiento de los propietarios, que pudiendo desarrollar el terreno no lo hacen de tal manera que a partir de este incumplimiento ya no pueden resultar beneficiarios de una indemnización por el hecho de que se vean privados de esta posibilidad de construir unos terrenos que anteriormente pudieron edificar y no lo hicieron.
Es importante poner un límite a la obligación general de que la Administración responda por todo, también frente a los propietarios que no cumplieron en su momento la posibilidad, e incluso obligación, de construir en unos plazos determinados. Es cierto que las reglas del juego deben respetarse, y la Administración no puede cambiar arbitraria o anticipadamente una clasificación de suelo, pero si los propietarios del suelo no observan estas reglas, entre las que también se incluyen en ocasiones unos plazos determinados, luego no pueden alegar la existencia de daño por el hecho de que se prive de la facultad de edificar y se dé una protección a unos espacios que tienen un indudable valor ambiental y paisajístico, aunque en décadas anteriores hubiera sido posible y legal su edificación.
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