Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2019 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Pablo María Lucas Murillo de la Cueva)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 314/2019- ECLI: ES: TS: 2019:314
Temas Clave: Gestión de residuos; producción; autorización; intervención; responsabilidad
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación núm. 2874/2016, interpuesto por la entidad Agraoamb Unión Temporal de Empresas contra la Sentencia de 22 de junio de 2016 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (recurso 4140/2015) en relación con la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de 3 de marzo de 2015, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la de 18 de julio de 2014 de baja en el registro general de productores y gestores de residuos de Galicia como gestor de residuos no peligrosos para aplicación en agricultura de la empresa citada. Es parte demandada la Junta de Galicia.
La resolución de 3 de marzo impugnada en la Sala de instancia traía causa del procedimiento de revisión que se llevó a cabo en virtud de la disposición transitoria primera del Decreto 125/2012, de 10 de mayo, por el que se regula la utilización de lodos de depuradora en el ámbito del sector agrario en la Comunidad Autónoma de Galicia, y conforme a las disposiciones del mismo. En este sentido, el Decreto limitaba la autorización para aplicar los residuos en parcelas agrarias a las personas físicas o jurídicas autorizadas para explotar plantas de tratamiento de lodos de depuración a las que se les imponía la obligación de obtener la necesaria autorización para gestionarlos, de forma que, aunque se permitía a los sujetos o entidades que obtuvieran dicha autorización específica utilizar los servicios de terceros para aplicarlos en las parcelas, la norma atribuía la responsabilidad correspondiente a las personas o entidades explotadoras: en la medida en que Agroamb, Unión Temporal de Empresas, no explotaba plantas de tratamiento, vio revocada su autorización y se le dio de baja en el Registro.
La UTE citada presentó recurso contencioso-administrativo directamente contra la actuación administrativa representada por la resolución citada e indirectamente contra los párrafos tercero y cuarto del artículo 8.1, (relativo a la “Autorización inicial de las instalaciones de tratamiento de lodos para destinar los productos del tratamiento a la aplicación en suelos agrarios”) y contra el artículo 14.1 (sobre las obligaciones de las plantas de tratamiento relativas a la elaboración de los Productos del Tratamiento de Lodos de Depuradoras”) del Decreto 125/2012. En esencia, la UTE planteaba que la legislación española y europea sobre residuos, y, en particular, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y la Directiva 2008/98/CE que traspone, así como el Real Decreto 1310/1990, de 29 de octubre, por el que se regula la utilización de los lodos de depuración en el sector agrario, exigen que los gestores que lleven a cabo operaciones de valorización de residuos cuenten con autorización administrativa previa, de forma que el Decreto autonómico no podía eximir del cumplimiento de esa exigencia, a lo que se sumaba que la revocación de las autorizaciones que Agroamb tenía concedidas le causaba graves obstáculos para operar fuera de Galicia, lo que era incompatible con el principio de proporcionalidad. Para la Sala de instancia, el Decreto impone, sin embargo, un régimen de intervención que se justifica en razones de protección del medio ambiente, y no exceptúa de tal régimen la actividad de aplicación material de los Productos del Tratamiento del Lodo de Depuradoras en parcelas agrarias, ni exime de responsabilidad a quien realiza tal actividad, que es la planta de tratamiento, por lo que el Decreto es conforme a Derecho, y desestima el recurso contra la resolución impugnada (F.J.2).
La UTE presenta recurso de casación planteando, entre otros, los siguientes motivos: vulneración del artículo 27.2 de la Ley 22/2011 y del artículo 23.1 de la Directiva 2008/98/CE, ya que exigen que quienes realicen una o varias operaciones de tratamiento de residuos cuenten con autorización para ello; infracción del mismo artículo 27.2 pues la revocación incondicionada de la autorización de que disponía Agroamb, le supone un grave obstáculo para desarrollar su actividad fuera de Galicia; vulneración de los artículos 17.8 y 45 de la Ley 22/2011 en relación con la responsabilidad en cadena de la gestión de los Prpductos del Tratamiento de Lodos de Depuradora; y, finalmente que la sentencia vulnera los principios de libertad de establecimiento y de libre competencia al crear un monopolio de mercado en contra de lo dispuesto por los artículos 38 , 53 y 139.2 de la Constitución. A ello se suma la incongruencia de la sentencia, pues el fallo no se pronuncia sobre la nulidad solicitada de los artículos 8.1 y 14.1 del Decreto, y no ha habido valoración sobre la posible infracción de la legislación estatal (F.J.3).
El Tribunal Supremo estima el recurso: en primer lugar, aprecia la incongruencia de la Sentencia (F.J.5). En segundo término, respecto de la vulneración de diversos preceptos de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados, tras contextualizar el régimen de autorizaciones previsto en la Ley, (o en su caso, comunicaciones), vinculándolo a las actividades de gestión de residuos y, en particular, a las acciones de valorización, y a un régimen extenso de responsabilidad, la conclusión es que la autorización exigible a las plantas de producción o tratamiento de residuos para las actividades de valorización no exime de tal autorización a quienes, finalmente, materialicen la valorización de residuos (F.J.6). Además, el Tribunal reconoce que la actuación administrativa impugnada y los preceptos en los que se apoyan producen el efecto de excluir a la empresa de la actividad de gestión de residuos que llevaba a cabo, y de favorecer la concentración de dicha actividad en quienes sean titulares de plantas de tratamiento, con lo que se vulnera la libertad de empresa y la libertad de establecimiento (F.J.6).
Destacamos los siguientes extractos:
“La sentencia identifica correctamente el doble objeto del recurso contencioso-administrativo y resume de manera adecuada los argumentos de la recurrente. Ahora bien, aunque se refiere a la cuestión de fondo y parece desprenderse de sus consideraciones que considera conformes al ordenamiento jurídico los preceptos del Decreto 125/2012 cuestionados, se olvida de que la demanda solicitaba la nulidad de parte de sus artículos 8.1 y 14 y, no sólo no se pronuncia sobre ellos, sino que en su fallo dice que la desestimación es con respecto a la resolución administrativa. Por otro lado, el razonamiento que expresa su fundamento segundo se limita a recoger las razones dadas por el preámbulo del Decreto para modificar el régimen de autorización y de responsabilidad de la aplicación de residuos, pero no da una respuesta a los argumentos de fondo de la demanda. No se pronuncia sobre las alegaciones de infracción de la legislación estatal en materia de autorización de las operaciones con residuos y de régimen de responsabilidad de quienes participan en ellas. Se limita a decir que no se exime de autorización ni de responsabilidad la aplicación de los lodos, sin embargo, no explica si eso es o no conforme a la normativa básica. Y tampoco se manifiesta sobre el reproche de la creación de un monopolio y la afectación de la libertad de empresa y del libre establecimiento. Por tanto, los dos primeros motivos deben ser estimados y anulada la sentencia” (F.J.5).
“ (…) No obstante, el Decreto 125/2012 admite expresamente que para la aplicación de los residuos se utilice a un tercero que no necesitaría ya autorización administrativa y por cuya actuación será responsable aquél.
El examen de la Ley 22/2011, que traspone la Directiva 2008/98/CE, y el de esta misma, pone de manifiesto la preocupación del legislador por la planificación y vigilancia de las distintas actividades relacionadas con los residuos, así como por el énfasis en la prevención y en la exigencia de responsabilidad por las infracciones al régimen que establece para su producción y tratamiento, almacenamiento, transporte, gestión y eliminación.
(…) En efecto, si bien no hay obstáculo desde estos preceptos para que sean los explotadores de plantas de producción o tratamiento de residuos quienes, además, se ocupen de la valorización, con autorización específica al efecto, no parece que se ajuste a las previsiones legales y de la Directiva no reclamarla a quienes la llevan a cabo.
No lo parece porque eso significa que la Administración no ha examinado si esos sujetos reúnen las condiciones necesarias para efectuar esa tarea de valoración de conformidad con la Ley. Y supone, también, que la responsabilidad correspondiente no se les podrá exigir, sin perjuicio de que se demande a quien fue autorizado y de que, en función de las relaciones de éste con ese tercero, entre ellos se reclamen la que hayan pactado.
Por lo demás, situados ya en esta posición, es preciso reconocer que la actuación administrativa y los preceptos que la fundamentan producen el efecto de excluir de la actividad que venía desempeñando a Agroamb, y llevan a la concentración en quienes tratan residuos de operaciones que legalmente pueden realizar otros sujetos con la correspondiente autorización. Es decir, de este modo la regulación controvertida acaba afectando, como sostiene la demanda, a la libertad de empresa y al libre establecimiento que invoca pues no advertimos justificación en la Ley para esa restricción”.
Comentario de la Autora:
El régimen de intervención administrativa en materia de residuos es, sin duda, uno de los aspectos fundamentales de la ordenación de este sector y, a la vez, más complejo, como consecuencia de la relación tan estrecha que existe entre las exigencias de protección ambiental y las necesidades de la libertad de empresa y libertad de establecimiento, en el marco mayor de la unidad de mercado, en cuya virtud parece que una y otra son el haz y el envés de una misma realidad, no exenta de tensión.
La Sentencia seleccionada tiene, así, el valor de poner de manifiesto esta complejidad pero con un matiz importante como el que resulta de la necesidad de mantener el régimen de autorizaciones (y comunicaciones) para la gestión de residuos por razones de protección ambiental concurre con las exigencias de garantía del mercado. En otros términos, y es lo que se quiere destacar, en esta Sentencia coinciden los intereses empresariales con los intereses ambientales, en la medida en que no es posible que la actividad de gestión de residuos no se someta a autorización específica, no bastando una solución de intervención administrativa como la que deriva del Decreto autonómico examinado.
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