Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 2869/2014
Temas Clave: Autorización Ambiental Integrada; Informe Urbanístico; Informes; Urbanismo; Competencias Municipales
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Xunta de Galicia y la entidad Auxiliar Conservera S. A. contra la Sentencia núm. 1218/2011, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 15 de diciembre de 2011. Esta Sentencia estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Plataforma en Defensa da Ensenada de San Simón contra la Resoluciones de 28 de abril de 2008 y 15 de diciembre de 2008, de la Dirección Xeral de Calidade e Avaiación Ambiental Integrada, por las que, respectivamente, se otorgaba la autorización ambiental integrada a una planta de elaboración de harinas y aceites de pescado, situada en Redondela, y se actualizaba dicha autorización, así como contra las desestimaciones presuntas por silencio administrativo de los recursos de alzada interpuestos ante la Conselleria de Medio Ambiente e Desenvolmento Sostible contra tales resoluciones, anulando estas últimas por ser contrarias a derecho.
Las entidades recurrentes solicitaban, mediante este recurso, que se dictase una sentencia revocatoria de la recurrida y que, en su lugar, se dictase otra con desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Plataforma en Defensa da Ensenada. Auxiliar Conservera, S. A. fundamenta su recurso de casación en los siguientes motivos: la infracción de los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en relación con el artículo 15 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, y la infracción de las normas contenidas en los artículos 218.2, 318 y 319 LEC sobre la fuerza probatoria de los documentos públicos, y vulneración de las reglas de apreciación y valoración de la prueba, y del artículo 24 CE; y la infracción del artículo 15 de la Ley 16/2002, como consecuencia de la interpretación y aplicación errónea del contenido de dicho artículo que realiza la sentencia recurrida. Por su parte, la Xunta de Galicia, al amparo de lo preceptuado en el núm. 1, letra d) del artículo 88 LJCA, alega la infracción de las normas del ordenamiento jurídico, al entender que la sentencia de instancia ha infringido los artículos 12.1.b) de la Ley 16/2002, así como los artículos 15, 17 y 18 de dicha Ley.
La cuestión fundamental a dilucidar por el Tribunal Supremo es la del alcance que debe darse al informe municipal urbanístico previsto en el artículo 15 de la Ley 16/2002. Se plantea, en definitiva, si este informe municipal es o no vinculante y si puede llegar o no a impedir el otorgamiento de una autorización ambiental integrada por una comunidad autónoma. Con arreglo a dicho precepto, previa solicitud del interesado, el Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación debe emitir el informe urbanístico acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico en el plazo máximo de treinta días. Además, el propio artículo 15 prevé que “si el informe urbanístico regulado en este artículo fuera negativo, con independencia del momento en que se haya emitido, pero siempre que se haya recibido en la Comunidad Autónoma con anterioridad al otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el órgano competente para otorgar dicha autorización dictará resolución motivada poniendo fin al procedimiento y archivará las actuaciones”. El Tribunal Supremo considera que este informe urbanístico es vinculante si resulta negativo o desfavorable, si bien su vinculatoriedad se limita a los extremos urbanísticos contenidos en el mismo.
En consecuencia, declara no haber lugar al recurso de casación y condena, asimismo, a las entidades recurrentes al pago de las costas procesales, con el límite cuantitativo de 5.000 euros, cantidad que deberá ser abonada por cada una de ellas por mitades.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) interesa ante todo estar a los concretos términos en que el artículo 15 de la Ley 16/2002 regula el denominado informe urbanístico (…)
Es clara, por consiguiente, la vinculatoriedad del informe urbanístico si resulta negativo o desfavorable: el precepto dispone la terminación del procedimiento, mediante resolución motivada (obviamente, refiriéndose a los términos resultantes del propio informe) y el archivo de las actuaciones.
Incluso, con independencia del momento de su emisión, se impone esta conclusión, siempre que se haya recibido en la Comunidad Autónoma dicho informe con anterioridad al otorgamiento de la autorización ambiental integrada. La admonición legal resulta incontrovertible.
La explicación de los efectos de este informe, por otra parte, se encuentra en la naturaleza misma del acto de otorgamiento de una autorización ambiental integrada y en el propio procedimiento administrativo conducente a su obtención. A una y a otro se refiere la Ley 16/2002 en su Exposición de Motivos (…)
(…) hemos de desechar consiguientemente este motivo de casación. El informe urbanístico previsto en el artículo 15 de la Ley 16/2002 tiene carácter vinculante, si resulta negativo o desfavorable.
Lo que, sin embargo, no significa que procede atribuir a aquél el indicado carácter siempre y en todo caso. Dependerá del alcance del propio informe o, si se prefiere, de los extremos abarcados por el mismo, porque dicho informe puede no resultar vinculante en todos sus extremos: su vinculatoriedad, en efecto, se contrae a los extremos urbanísticos contenidos en el mismo” (FJ 4º).
“(…) el artículo 15 de la Ley 16/2002 se remite, en este punto (“Previa solicitud del interesado, el Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación deberá emitir el informe al que se refiere el artículo 12.1 b) de esta Ley …”), al artículo 12.1.b) de la misma. Es, por tanto, este último precepto el que interesa ahora conocer. Dice así el artículo 12.1 b):
“1. La solicitud de la autorización ambiental integrada contendrá, al menos, la siguiente documentación, sin perjuicio de lo que a estos efectos determinen las Comunidades Autónomas:
b) Informe del Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación, acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planteamiento urbanístico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15”.
Así, pues, el informe municipal posee carácter vinculante en los extremos concernientes a la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico. A este ámbito urbanístico se contrae, consiguientemente, la vinculatoriedad de dicho informe. En dicho ámbito, la Administración autonómica no tiene opción y no puede decidir la continuación del procedimiento administrativo. Fuera de dicho ámbito, en cambio, el informe carece de los efectos obstativos apuntados -cabe añadir, incluso en extremos atinentes a otros ámbitos de competencia municipal-.
El informe municipal posteriormente previsto en el artículo 18 de la Ley 16/2002 (tras la conclusión del correspondiente periodo de información pública, igualmente preceptivo: artículo 17), que también es invocado en el recurso de la XUNTA, no aparece en cambio revestido del indicado carácter (…)
“(…) La representación jurídica de AUCOSA expone en su recurso que el último escrito antes mencionado (el documento suscrito por el Concejal Delegado de Medio Ambiente del Ayuntamiento) es un mero documento de reenvío o de remisión, proveniente de un órgano político, que no tiene carácter de verdadero informe y que por tanto no puede producir las consecuencias propias de los informes administrativos y, menos aún, del singularmente contemplado en los artículos 12.1 b ) (y 15) de la Ley 16/2002 .
Y en este punto, hemos de dar la razón a dicha entidad mercantil. Los informes requeridos en el caso se contraen a aspectos puramente técnicos y reglados (la compatibilidad de la actuación proyectada con la ordenación urbanística) y, por eso, han de suscribirse por personas técnicamente cualificadas” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia es de gran interés para fijar el alcance de las competencias de los municipios en el ámbito de la prevención y control integrados de la contaminación. En esta Sentencia, el Tribunal Supremo afirma el carácter vinculante del informe municipal urbanístico previsto en el artículo 15 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, en los casos en que resulte negativo o desfavorable. Ahora bien, ello no significa que este informe sea vinculante en todos sus extremos, ya que su vinculatoriedad se limita a los extremos urbanísticos contenidos en el mismo. Con esta interpretación y con la configuración del informe municipal como vinculante en cuanto a los extremos urbanísticos se evitan situaciones indeseables como la que dio lugar a esta Sentencia: el otorgamiento de una autorización ambiental integrada habiendo un informe en sentido desfavorable a su otorgamiento por parte del Ayuntamiento de Redondela por desarrollarse la actividad dentro de un espacio protegido, incluido en la lista gallega de Lugares de Importancia Comunitaria de la Red Europea Natura 2000 y declarado zona de especial protección de los valores naturales según el anexo I del artículo 1 del Decreto 72/2004; y por no serle aplicable a dicha actividad la categoría de industria limpia compatible con áreas residenciales por su escaso nivel de contaminación acústica, de humos, gases o vertidos descrita por las normas subsidiarias de planeamiento municipal y no tener, en consecuencia, encaje en el ámbito de la clasificación del suelo existente para la zona y ser incompatible con las previsiones de las Normas Subsidiarias.
En cambio, el Tribunal Supremo considera que el informe municipal previsto en el artículo 18 de la Ley 16/2002, sobre la adecuación de la instalación a todos aquellos aspectos que sean de su competencia, no aparece revestido de carácter vinculante. No es así, sin embargo, en la normativa de algunas comunidades autónomas. Sirva como ejemplo la Ley catalana 20/2009, de 4 de diciembre, que, en los procedimientos de autorización ambiental, configura como preceptivo y vinculante el informe que debe emitir el municipio sobre todos los aspectos ambientales sobre los cuales tiene competencia y, específicamente, sobre ruidos y vibraciones, calor, olores y vertidos al sistema público de saneamiento o alcantarillado municipal (art. 22.1).
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