Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 2024 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1169/2024 – ECLI: ES: TS: 2024:1169
Palabras clave: Planes hidrológicos. Usos del agua. Desalinización. Concesión. Convenios.
Resumen:
La Sentencia que se presenta a continuación resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 373/2023 interpuesto por Mercantil contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño- Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, siendo partes recurridas, la Administración General del Estado, y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
El recurso se presenta, así, contra los artículos 34, 36, 38 y preceptos conexos del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, (publicado en el BOE de 6 de febrero de 2023) en relación con las aguas desalinizadas, en la medida en que la recurrente era titular de un convenio con la mercantil ACUAMED, S.A.U, medio propio de la Administración, para el uso de agua desalinizada de la planta de Valdelentisco, solicitando, a su vez, la medida cautelar de suspensión de los artículos 34.3 y 36.2 del anexo X del citado Real Decreto. Específicamente, el artículo 34 dispone los criterios generales para la utilización de las aguas superficiales y subterráneas, el artículo 36, se refiere a las concesiones destinadas a la regularización de los aprovechamientos, y el artículo 38, establece la limitación de los plazos concesionales.
La recurrente pedía, así, que se anulase la referencia al agua desalinizada como nuevo recurso externo para la regularización de usos consolidados contenido in fine en el último párrafo del número 3 del artículo 34 del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura, y reconociese la validez de los convenios suscritos con la mercantil ACUAMED, SAU, como título habilitante para el aprovechamiento privativo del agua desalinizada, ya sea directamente o mediante su conversión automática en concesión; además de excluir de la planificación las aguas desalinizadas, en el sentido de sustituirse, en su caso, por la determinación de las obras hidráulicas de desalación que deben construirse de acuerdo con los criterios de las necesidades fijadas en el Plan Hidrológico.
La Sala considera que el supuesto es idéntico al tratado en la Sentencia núm. 281/2024, de 22 de febrero (recurso núm. 384/2023), por lo que incorpora los mismos fundamentos, debiendo destacarse las siguientes cuestiones:
En primer lugar, el Tribunal sitúa el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, en el contexto del proceso de revisión que debe hacerse sobre los planes hidrológicos para el período 2022-2027, de acuerdo con la Disposición Adicional undécima del Texto Refundido de la Ley de Aguas (F.J.2).
De otro lado, frente a los argumentos de la recurrente (F.J.3), la Abogacía del Estado considera que no es posible excluir del concepto de dominio público las aguas procedentes de los procesos de desalinización, precisándose un título administrativo habilitante para el uso privativo concreto, cual es la concesión, y cuestiona, además, la competencia de la Mercantil ACUAMED para otorgar concesiones de aprovechamientos privativos de aguas en favor de terceros (F.J.4). En este sentido, la Abogacía del Estado, argumentando la inadmisibilidad del recurso en esta última cuestión, aporta Jurisprudencia del TSJ de Murcia, en cuya virtud se negó que el convenio fuera título habilitante para obtener el aprovechamiento de los recursos hídricos para los regadíos y usos agrarios solicitados, habiendo producido dicho pronunciamiento los efectos de la cosa juzgada material (F.J.5). El Tribunal admite esta causa de inadmisibilidad, y rechaza las demás planteadas por la defensa de la Administración General del Estado.
En este punto, el Tribunal Supremo considera, en línea con una jurisprudencia anterior, que el agua desalada es de naturaleza demanial y, en consecuencia, su aprovechamiento exige título concesional (F.J.6 in fine), sin que la diferenciación entre la concesión para la desalación y la que corresponde al uso del agua desalada sean excluyentes; antes al contrario, deben considerarse complementarias, al amparo del art. 13.6 del Texto Refundido de la Ley de Aguas. Además, del análisis del convenio suscrito con la demandante, para el Tribunal queda claro que el uso y aprovechamiento del agua desalada procedente de la desalinizadora de Valdelentisco se sujeta al régimen de concesiones y autorizaciones otorgadas por la Confederación Hidrográfica del Segura, de conformidad con la planificación hidrológica vigente en cada momento (F.J.7).
En definitiva, el Tribunal desestima el recurso y no admite la pretensión de la recurrente, en el sentido de que “el convenio en modo alguno sustituye a la concesión administrativa como título que autorice el uso y aprovechamiento de las aguas desaladas destinadas al riego agrícola, ni excluye la sujeción de esas aguas a la planificación hidrológica” (F.J.8) y, de igual modo, rechaza la tesis de que deban respetarse las situaciones creadas con anterioridad a la aprobación del Real Decreto impugnado, en la medida en que el convenio en cuestión no aporta título suficiente para el uso privativo del agua procedente de la desalación.
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) El recurrente entiende que estos preceptos, que someten al régimen de concesión administrativa los recursos hidráulicos obtenidos por el proceso de desalinización, vulneran la validez del convenio suscrito con la Sociedad Estatal responsable de la desalinizadora de Valdelentisco como título habilitante para adquirir el derecho al aprovechamiento privativo de agua desalinizada. A su juicio, el agua desalinizada debe excluirse de la consideración de recurso externo a los efectos de la regularización de los usos consolidados a los que se refiere el inciso final del apartado 3 del artículo 34 del RD 35/2023. Este precepto, según su criterio, proporciona una definición de las aguas desalinizadas distinta de la prevista en el art. 123.1 del texto refundido de la Ley de Aguas, ya que asimila el agua desalobrada al agua trasvasada. El agua desalinizada procede de una obra pública hidráulica, lo que determina que su origen está vinculado a un proyecto previo al que se vinculan los aprovechamientos, (…).
Además, la parte denuncia que el Real Decreto impugnado no respeta las situaciones ya creadas con los convenios suscritos por los particulares con sociedades estatales, por desconocer que se constituyen en título habilitante para adquirir el derecho al uso privativo de las aguas desalinizadas, indicando que la forma de adquirirlo se regula en el artículo 52.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas” (F.J.3).
“La cuestión del régimen jurídico de las aguas desaladas fue abordada por primera vez por nuestra Sala en la sentencia de 19 de mayo de 1998, recurso 701/1995, dando respuesta a la impugnación del Real Decreto 1327/1995, de 28 de julio, sobre instalaciones de desalación de agua marina o salobre. (….):
«La actividad en cuestión se caracteriza singularmente por su objeto, consistente en el tratamiento y transformación de un bien de dominio público -el agua marina o salobre- que -y esto tampoco es dudoso-, modificado, desalado, sigue formando parte, o pasa a integrarse -en el caso de la desalación de agua marina en el ciclo hidrológico. Esa característica singular determina que no sólo la utilización privativa de la materia prima, en cuanto bien demanial, quede sujeta a un régimen de concesión (artículos 50 y 57 de la Ley de Aguas), sino también, y salvo excepción, la actividad en sí misma, pues por derivación, la titularidad pública del bien conlleva un mismo predicamento de la actividad dirigida precisamente a su tratamiento y transformación. La planificación hidrológica a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico ( artículo 1.3 de la Ley de Aguas), y la consideración de éste como un recurso unitario, subordinado al interés general ( artículo 1.2 de la misma Ley), que debe estar disponible no sólo en la cantidad necesaria sino también con la calidad precisa, en función de las directrices de la planificación económica, de acuerdo con las previsiones de la ordenación territorial y en la forma que la propia dinámica social demanda (Preámbulo de la repetida Ley de Aguas), (….)»…(F.J.6)”.
“ (….) El argumento no se sostiene (…). Los convenios no son títulos habilitantes que sustituyan a las concesiones administrativas, por lo que no pueden proyectar en el tiempo una naturaleza y efectos de los que carecen. No hay, pues, la arbitrariedad que se denuncia. Tampoco se puede aceptar la tesis de que las aguas desaladas tienen un régimen jurídico distinto en cuanto al uso y aprovechamiento del resto de las aguas que integran el dominio público hidráulico, sustituyendo los convenios a las concesiones. (…).
Y, finalmente, el hecho de que técnicamente el agua desalada se obtenga y se distribuya de forma diferente no impide ni dificulta que su uso y aprovechamiento esté sujeto al régimen concesional, cuestión que es la que, en definitiva, trata de combatir la parte por distintas vías argumentales (F.J.8)”.
Comentario de la Autora:
Estamos ante una Sentencia fundamental en el contexto actual de sequía en el que se encuentra nuestro país, ya que pone en valor, de un lado, el concepto mismo de dominio público hidráulico y, de otro, la planificación hidrológica, puesto que la misma se articula al servicio del primera, asegurando su integridad.
Así, en relación con la primera cuestión apuntada, es fundamental reconocer la capacidad protectora de la institución demanial respecto de los bienes naturales, excluyendo, por tanto, la posibilidad de usos y aprovechamientos irracionales.
Y, de otra parte, en cuanto a la relevancia de la planificación hidrológica, la Sentencia evidencia la operatividad de un instrumento normativo con capacidad para ordenar los usos y asegurar el buen estado ecológico de las aguas.
La Sentencia constituye parte de toda una línea jurisprudencial que se ha visto reflejada en Sentencias posteriores, como la núm. 457/2024, de 14 de marzo (recurso núm. 388/2023).
Enlace web: Sentencia STS 1169/2024, del Tribunal Supremo, de 29 de febrero de 2024.
