Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2017 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 4743/2017-ECLI:ES:TS:2017:4743
Temas Clave: Biodiversidad; Espacios naturales protegidos; Parques Nacionales
Resumen:
A través del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, se aprobó el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.
Este Plan Director, que ya fue objeto de análisis en esta REVISTA, fue creado por la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, como elemento vertebrador para servir de referencia a los correspondientes Planes Rectores de Uso y Gestión de cada uno de los Parques Nacionales. El primer Plan Director de Parques Nacionales fue aprobado por el Real Decreto 1803/1999, de 26 de noviembre.
En la actualidad (ya con la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales) este instrumento está definido como el más elevado instrumento de planificación y ordenación de estos espacios de carácter básico, contando con el carácter de directrices de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
En cuanto a su contenido material, se divide en tres apartados. Así:
i) Objetivos: Fija unos objetivos generales (concernientes a la conservación, al uso público, a la investigación, etc.), y otros objetivos en materia de cooperación y colaboración nacional e internacional.
ii) Directrices y criterios: Establece los criterios básicos para la planificación de los Parques Nacionales y su zonificación (zona de reserva, zona de uso restringido, zona de uso moderado, zona de uso especial y zona de asentamientos tradicionales). Al margen se incluyen las directrices básicas de conservación.
iii) Actuaciones: Recoge las actuaciones necesarias a fin de mantener, promover e impulsar la imagen corporativa y la coherencia interna de los Parques, incluyendo un programa de actuaciones comunes de la Red y los procedimientos de seguimiento y evaluación.
En cualquier caso, este Plan Director de la Red de Parques Nacionales es recurrido por un grupo de ayuntamientos y Juntas Vecinales, afectados por estar incluidos dentro del Parque Nacional de los Picos de Europa. A tal fin, el recurso contencioso-administrativo se fundamenta en dos cuestiones:
a) Que el Plan Director había sido objeto de aprobación por un Gobierno en funciones, habiéndose excedido éste de sus funciones legalmente fijadas con el acto de aprobación del Real Decreto.
b) En segundo lugar, se impugnan determinadas Directrices del Plan Director, argumentando que las mismas establecen limitaciones que exceden de la atribución competencial prevista en el artículo 19 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, inmiscuyéndose en la autonomía local.
En cuanto al punto a) de las alegaciones, hay que tener en cuenta que el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, indica:
«El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas».
De esta manera, en cuanto a esta primera alegación, la Sala debe analizar si el Gobierno de España (entonces en funciones) se había extralimitado con la aprobación del Real Decreto, por superar tal acto “el despacho ordinario de los asuntos públicos”, o, en su caso, se había justificado y acreditado la urgencia o el interés general, tal y como demanda el artículo trascrito.
Pues bien, la Sala desestima este motivo de impugnación, entendiendo que la actuación gubernamental encaja en el ámbito del artículo 21 de la Ley 50/1997. A tal fin, argumenta, entre otras cuestiones, sobre las consecuencias de la larga duración del “Gobierno en funciones”, así como el hecho de que el Plan Director tendría la consideración de “figura normativa intermedia” de carácter necesario para el cumplimiento de los mandatos legales establecidos previamente en la norma con rango de Ley. Amén del argumento de que, poco después de la aprobación del Real Decreto, se constituyó un nuevo Gobierno de carácter continuista con respecto al anterior.
En cuanto a las alegaciones indicadas en el apartado b) anterior, la parte recurrente impugna varias de las Directrices del Plan Director (tales como las relativas a la conservación y la atención al visitante; a las infraestructuras, equipamientos e instalaciones; a la conservación de recursos naturales y culturales, etc.), en el entendimiento de que las mismas estarían vulnerando el principio de autonomía local y capacidad de organización y autogobierno, al limitar e imponer comportamientos y actuaciones que son de la exclusiva competencia de los municipios y de las Comunidades Autónomas.
La Sala entiende que tales directrices no constituyen una invasión de la autonomía local, por lo que en consecuencia acaba desestimando el recurso interpuesto contra el Real Decreto que aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, llegados a este punto, hemos de señalar que la actuación gubernamental, llevada a cabo con la aprobación del Real Decreto impugnado, encaja jurídicamente en el ámbito del artículo 21 de la LOFAGE, debiendo, pues, rechazarse las alegaciones de la parte recurrente en relación con este particular.
A tales efectos, nuestros criterios jurisprudenciales, en la STS que acabamos de sintetizar, fueron los siguientes, en relación con el concepto de “despacho ordinario de asuntos”:
a) La existencia de un “Gobierno en funciones” constituye una exigencia constitucional, por cuanto el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo, si bien su actuación está sometida a limitaciones.
b) Ausencia, en la actuación del “Gobierno en funciones”, de establecimiento de nuevas orientaciones políticas.
c) Imposibilidad de condicionamiento, compromiso o impedimento para las orientaciones políticas que pueda fijar el nuevo Gobierno.
d) Examen caso por caso, de los supuestos, atendiendo a la naturaleza, a las consecuencias y al contexto en que la actuación se produzca.
Analizando el supuesto de autos, esto es, el caso concreto, son varias las circunstancias específicas del presente supuesto que debemos tomar en consideración:
1º. La larga duración en el tiempo del “Gobierno en funciones”.
La STS que nos sirve de fundamento, como hemos destacado —con una encomiable previsión del futuro por parte del ponente— contempló el supuesto previsto en el artículo 99.5 de la Constitución , señalando que, entonces, aun no se había producido, pero que poco ha tardado en producirse por cuanto, justamente, es la situación que ahora nos ocupa: esto es, un Gobierno en funciones como consecuencia del transcurso del plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, sin que ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso. Efectivamente, la situación del “Gobierno en funciones” se iniciaría con el Real Decreto 977/2015, de 26 de octubre (BOE del día 27), por el que se disolvieron el Congreso de los Diputados y el Senado y se convocaron elecciones generales, y tal situación no concluiría hasta la publicación del Real Decreto 417/2016, de 3 de noviembre, por el que serían nombrados los Ministros del nuevo Gobierno, tras haber sido precisa una segunda convocatoria electoral mediante Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo.
Esto es, más de un año de “Gobierno en funciones”. Esta es la realidad, que, sin embargo, debemos situar en el siguiente contexto normativo:
a) El objeto de la impugnación en la instancia es, obviamente, una norma reglamentaria, que se produce en el ámbito de una habilitación legal sometida a un plazo determinado. Efectivamente, el Real Decreto impugnado fue publicado en el BOE del 24 de octubre de 2016, viniendo a sustituir al anterior Plan Director, que reguló por —primera vez— el Real Decreto 1803/1999; y fue aprobado por el Gobierno, mediante el Real Decreto impugnado, con la finalidad fin de adaptarlo a las previsiones de la nueva Ley 30/2014, de Parques Nacionales (LPN) y para cumplir de esta forma con la prescripción contenida en la citada LPN, que otorgó un plazo de dos años al Gobierno para que aprobase un nuevo Plan Director (plazo que expiraba el 5 de diciembre de 2016, de conformidad con su Disposición adicional segunda). A ello debemos añadir que, una vez aprobado el Plan Director, al mismo deberían adaptarse, a su vez, en un plazo de dos años, los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) de cada uno de los parques nacionales vigentes (de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional tercera), añadiéndose que, respecto a los parques nacionales ya declarados que no contaban con PRUG, la LPN otorga un plazo de tres años desde su entrada en vigor para que las administraciones competentes procedieran a su aprobación (de conformidad con la establecido en la Disposición transitoria segunda).
Debemos, por ello, destacar que este ámbito temporal establecido por una norma con rango de ley —al que quedaba algo más de un mes para su conclusión— tiene incidencia, sin duda, en la actuación del Gobierno en funciones, si, además, tomamos en consideración que, con el desarrollo de la potestad reglamentaria, lo que se procedía era al cumplimiento de un previo mandato legal.
A ello debemos añadir que, el cumplimiento de este plazo, abría el posterior plazo, igualmente establecido en la LPN, para la adaptación a la misma, o aprobación ex novo, de los PRUG, instrumento ya con incidencia directa e inmediata en las relaciones con los propietarios de los terrenos incluidos en el ámbito de los parques. A este Plan Director de la Red de Parque Nacionales ya hizo referencia el Tribunal Constitucional ( STC 194/2004, FJ 20.d, resolviendo un conflicto positivo de competencias promovido por la Junta de Andalucía, en relación con el anterior Plan Director), señalando lo siguiente:
“… el Plan director de la red de parques nacionales es una figura de nuevo cuño, introducida por la Ley 41/1997, y que se configura como el más elevado instrumento planificador de todos los parques nacionales existentes en el territorio nacional. Es por ello claro que, en principio, cabe otorgar carácter básico a un instrumento como éste, que tiene una finalidad conservacionista de primera magnitud (…). Teniendo en cuenta todo ello, alcanzamos la conclusión de que el carácter básico de un instrumento planificador como el Plan director, con el carácter de directrices, debe ser confirmado, dejando a salvo las impugnaciones que pudieran merecer, en su caso, los aspectos concretos de su contenido”.
2º. Ausencia de nuevas orientaciones políticas. De conformidad con lo anterior, esto es, partiendo del carácter básico del Plan Director debemos, igualmente, señalar que, sería, en todo caso, la norma legal que el Real Decreto desarrollaba la determinante de una nueva orientación política en la gestión de los parques nacionales. Es decir, estamos en presencia de una figura normativa “intermedia” de carácter necesario para el cumplimiento —mediante la posterior aprobación de los concretos PRUG de cada parque— de los mandatos legales establecidos previamente en la norma con rango de ley. Dicho de otra forma, que el Plan Director es el instrumento que posibilita la auténtica “orientación política” contenida en la Ley, pero sin establecerlos, pues los amplios términos en que se redactan las Directrices que en el Plan se contienen admiten las más variadas orientaciones concretas, cuya fijación mediante los PRUG posibilitará la revisión jurisdiccional, sin indefensión para los concretos afectados. En consecuencia, si desde las anteriores consideraciones generales pasamos al examen de las características del acuerdo impugnado, forzoso será concluir que a través de él no se produjo ninguna directriz política que condicionara, comprometiera o impidiera las que debiera tomar el nuevo Gobierno surgido de las elecciones generales, que, entre otros extremos, podía proceder a la derogación de la norma reglamentaria que nos ocupa.
3º. Exponente de lo anterior es que es que en la fecha en la que se aprueba el Real Decreto impugnado (Consejo de Ministros de 21 de octubre) debía existir constancia política de la continuidad del Presidente del Gobierno, que seguiría en funciones hasta la sesión del Congreso de los Diputados celebrada el siguiente día 29 de octubre, en la que alcanzaría por mayoría simple en segunda votación, confianza del Congreso de los Diputados, de acuerdo con lo establecido en el apartado tres del artículo 99 de la Constitución.
Por ello, en dicha situación, el Real Decreto impugnado puede situarse en el marco del concepto de “despacho ordinario” del “Gobierno en funciones”, debiendo añadirse que poco utilidad práctica tendría —en supuestos como el de autos— alcanzar una conclusión contraria y proceder a la estimación del recurso, dada la continuidad del Gobierno que sustituyó al que se encontraba en funciones […]”.
“Por lo que hace referencia al enjuiciamiento del contenido del Plan Director aprobado por el Real Decreto impugnado, los recurrentes señalan, en síntesis, que —aun siendo el actual menos intrusivo que el anterior Plan— el mismo excede del ámbito competencial del Estado por cuanto rebasa las competencias atribuidas por el artículo 19 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parque Nacionales, vulnerando, igualmente, el principio de autonomía municipal y capacidad de organización y autogobierno al limitar e imponer comportamientos y actuaciones que son de la exclusiva competencia de los municipios —en el sentido matizado por el Tribunal Constitucional— y de las Comunidades Autónomas.
En concreto, la demanda plantea la aplicabilidad del Plan Director a los núcleos urbanos (con referencia a los plazos previstos en el artículo 9.2 y Disposición Final 2ª de la anterior Ley 5/2007, de la Red de Parque Nacionales, así como en el 6.2 de la vigente Ley 30/2014; y con cita del precedente contenido en el artículo 4.3 de la Ley 16/1995), llegando a la conclusión de que la ratio legis de la Ley de Declaración del Parque era preservar los suelos rústicos no urbanizables, con sometimiento de las competencias urbanísticas al PRUG, como norma prevalente, pero respetando la autonomía municipal en el resto de competencias; aspecto que hoy se ratifica con el contenido de la Directriz 3.1 del Plan Director, señalando que sólo las actividades que el Plan identifique con posibilidades de afectación a su conservación se hallarán sujetas a las posible autorizaciones o limitaciones impuestas por las Directrices 3.2.5.1, m) y n), debiendo ser, en salvaguarda de la seguridad jurídica, una norma y no una Administración quien determine las actividades sujetas a autorización, desarrollando así un marco normativo imprescindible.
[…]
Hemos de proceder a rechazar la demanda formulada por cuanto existía norma legal suficiente y habilitante del desarrollo reglamentario impugnado, en los términos realizados por el Real Decreto recurrido, y, por otra parte, sin que en el contenido de mismo podamos percibir la extralimitación que se denuncia, ni la invasión competencia a la que la demanda se refiere.
[…]
Pues bien, en el marco de la anterior doctrina constitucional sobre el contenido y ámbito de las Directrices del Plan Director impugnado, obvio es que, en los aspectos concretos que en la demanda se destacan, ni se vulnera el artículo 19 de la LPN ni se invaden las competencias municipales que se dice afectadas. Solo la aplicación de las mismas al caso concreto, como ya hemos señalado, posibilitaría la actuación específicamente desarrollada”.
Comentario del Autor:
Los Parques Nacionales pueden considerarse como una figura emblemática de los espacios naturales protegidos, no sólo en nuestro país, sino también en el ámbito internacional, aunque no se trate puramente de figuras equivalentes. En cualquier caso, en este año 2018 se conmemora la creación del primero de ellos en España, el Parque Nacional de la Montaña de Covadonga en julio de 1918 -hoy Parque Nacional de Picos de Europa tras su reclasificación-.
Ciertamente, la figura del Parque Nacional ha sufrido una evolución a lo largo de este siglo, pues acaso en las primeras declaraciones de Parques Nacionales (pocos meses más tarde fue declarado el de Ordesa) se atendía más a la vertiente estética y paisajística, más allá de la protección ecológica, pero desde luego su declaración fue un instrumento idóneo para su conservación hasta nuestros días.
Al margen, con la aprobación de la Constitución de 1978, y la distribución territorial de España, la declaración y gestión de los Parques Nacionales fue objeto de una “disputa” competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, resuelta de manera invariable por varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional a favor de la gestión exclusiva de los mismos por parte de las Comunidades Autónomas.
De esta manera, y aunque la declaración del Parque Nacional sigue siendo a través de Ley estatal (y mantiene esta administración las competencias para fijar los requisitos básicos para que un determinado espacio pueda ser declarado como tal), el Estado no tiene competencias en la gestión. Es a través de instrumentos como el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, como el Estado trata de homogeneizar las medidas de protección mínimas e incluso la imagen corporativa de los Parques Nacionales.
En cuanto se refiere a la sentencia objeto de análisis, el Tribunal Supremo entiende que el Estado no ha vulnerado el principio de autonomía local con la aprobación del Plan Director, lo que constituye sin duda un éxito para esta administración, habida cuenta de los reveses que se ha llevado en las últimas décadas al respecto de los Parques Nacionales, sobre todo por pronunciamientos del Tribunal Constitucional.
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