Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2791/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:2791
Palabras clave: Granjas bovinas. Capacidad productiva máxima. Cuestión técnica Competencias. Habilitación reglamentaria. Libertad de empresa. Planificación general de la actividad económica. Principio de buena regulación. Principio de proporcionalidad.
Resumen:
La Sala se pronuncia en este caso concreto sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dos mercantiles frente al Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas bovinas, en lo que respecta a su artículo 1. 2º y a su disposición transitoria primera, cuya nulidad interesan.
Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, GREENPEACE ESPAÑA y ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA.
Se debe puntualizar que a través de esta publicación ya fue objeto de comentario otra sentencia que se ciñó básicamente al examen de la disposición transitoria primera que ahora también se recurre –Roj: STS 2590/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:2590- en cuyo contenido no vamos a entrar ahora porque el recurso se resuelve en términos parecidos.
Por tanto, nos ceñimos al art. 1. 2º, que dice: “la capacidad productiva máxima a la que se refiere el apartado 1 anterior será de 850 UGM (unidad ganadera mayor), siendo de aplicación en los términos previstos en el artículo 3.4, tanto para las explotaciones de nueva instalación como en el caso de ampliación de explotaciones existentes en el momento de la entrada en vigor de este real decreto”. El mencionado artículo 3 establece la clasificación de las explotaciones contemplando cuatro grupos, según se trate de explotaciones que no tengan la condición de extensivas o de cebaderos.
Las recurrentes alegan como primer motivo de recurso que la Administración General del Estado carece de competencia para establecer la limitación de la capacidad productiva de las explotaciones que se regulan en el RD, por cuanto ni existía en nuestro Derecho interno ni viene impuesta por la normativa comunitaria aplicable, pese a comportar la imposición de “un modelo económico de ganadería en el sector bovino” que, por tanto, carece de habilitación legal y restringe claramente el ejercicio de la libertad de empresa.
Por su parte, el Abogado del Estado defiende la naturaleza de legislación básica y considera que puede promulgarse normativa básica por vía de reglamento, máxime cuando se trata de regular condiciones técnicas de la materia regulada en la norma.
Con carácter previo, el Tribunal puntualiza que la falta de competencia del Gobierno alegada no podría predicarse únicamente respecto a dos preceptos, sino que se extendería, en su caso, a todo el reglamento. Centra la cuestión en un deslinde de competencias, en concreto, la exclusiva competencia autonómica en materia de “ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía”, conforme a lo establecido en el artículo 148. 1º. 7ª de la Constitución, y los títulos competenciales estatales a que se hace referencia en el propio Real Decreto impugnado (149.1, reglas 13.ª, 16.ª y 23ª), esto es, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de la sanidad. Considera que la concreta determinación del número de animales idóneos para establecer el máximo de las explotaciones de esta naturaleza constituye una cuestión técnica que puede determinarse a través de una disposición reglamentaria. Se suma que se adopta una medida de ordenación de un sector específico y que la competencia del art. 149.1.13 CE resulta aplicable al sector de la ganadería, relacionado con la política económica general. Asimismo, la propia norma impugnada explicita su naturaleza de norma básica.
Por lo expuesto, decae este primer motivo de recurso.
En segundo lugar, la recurrente alega que el tamaño de las explotaciones ganaderas no es un aspecto técnico o complementario más sino una decisión económica capital que restringe la libertad de empresa, por lo que debería contemplarse en una ley conforme a lo establecido en el art. 53 CE. El Tribunal se pronuncia sobre la libertad de empresa y sus limitaciones por vía reglamentaria para llegar a la conclusión de que lo relevante es si materialmente existe cobertura normativa de rango legal que legitime la regulación por reglamento, siendo su respuesta afirmativa al estar expresamente establecida esta habilitación reglamentaria en un elenco de normas. Al efecto, la Ley de sanidad animal; la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el Cuidado de los Animales, en su Explotación, Transporte, Experimentación y Sacrificio; la Ley 34/2007. de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera; la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que contempla la necesidad de aprobación de Planes Integrados de Energía y Clima en los que se hace referencia especial a las actividades ganaderas, estableciéndose en su D. F. 6ª la habilitación al desarrollo reglamentario; y finalmente la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que también habilita dicho desarrollo (D. F. 4ª).
En definitiva, existe una habilitación reglamentaria a través de normas con rango de ley para imponer la limitación a las explotaciones bovinas que se establecen en el art. 1. 2º y, por tanto, se desestima este motivo de recurso.
Otro de los motivos es la vulneración de los principios de buena regulación, en su vertiente de proporcionalidad, que se impone por el art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Las recurrentes alegan que la norma impugnada no justifica ni la adopción de esos concretos límites de las explotaciones ni las razones por las que, por encima de dichos límites, las explotaciones son contrarias a la finalidad de la norma reglamentaria, señalándose que resulta contradictorio que se establezcan dichos límites y se justifique en el fomento del asociacionismo.
A juicio del Tribunal, lo que se reprocha con la invocación de las exigencias que impone la buena regulación es que el Gobierno, al ejercer la potestad reglamentaria, no ha justificado ese concreto límite ni su idoneidad. Si bien acepta que deba fijarse un límite concreto, el Tribunal entiende que no lo puede hacer porque las recurrentes no lo determinan, ni aportan elementos suficientes que justifiquen la ilegalidad del Reglamento, ni la prevalencia de su interés particular frente al interés general que cabe presumir a la norma impugnada. Es más, en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo existe un Anexo sobre la “justificación de la capacidad máxima de 850 UGM” con una exhaustiva y extensa argumentación para la conclusión alcanzada, tomando en consideración todas las circunstancias que pueden influir en esa fijación de límites.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones y habida cuenta de que en el caso de autos la declaración de la naturaleza de legislación básica se hace en el RD, será necesario indagar si esa declaración reglamentaria se adecúa a las exigencias constitucionales que, como se ha visto, solo excepcionalmente se autoriza. En realidad, el debate termina afectando al aspecto material de la noción material de lo básico, que, a su vez, remite el debate a determinar si la concreta regulación que se hace en el cuestionado artículo 1.2º del RD se adecúa a ese concepto material, esto es, si la concreta regulación de la ” capacidad productiva máxima” que se impone en el cuestionado artículo 1.2º responde a los referidos cánones de un común denominador normativo dirigido a asegurar los intereses generales sin limitar la potestad de las CCAA de introducir las peculiaridades que estimen convenientes y oportunas en defensa de sus competencias propias (…)”.
“(…) A la vista de lo expuesto y como implícitamente se admite en la demanda, es lo cierto que pese a la exigencia constitucional, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que dicha exigencia de jerarquía de las normas que regulan los derechos constitucionales admite la colaboración reglamentaria, cuestión sobre la que no parece necesario insistir porque, ha de señalarse, la misma argumentación de la demanda lo acepta desde el momento que lo cuestionado es que en el caso de autos no existe esa cobertura o, si se quiere, esa llamada de la ley a la colaboración del reglamento. Por otra parte, se hace también en la demanda que el vicio denunciado se funda así mismo en que el Gobierno, al aprobar la norma reglamentaria, no ha justificado esa cobertura legal o, más concretamente, que se hace una apelación tan genérica como inconcreta, y por tanto ineficaz a los efectos pretendidos, de unas normas de rango legal que no pueden suponer, en concreto, dicha habilitación normativa (…)
No puede negarse que existe un cuerpo legal suficientemente explicito que legitima el ejercicio de la potestad reglamentaria en la forma en que se ha realizado, incluso en la determinación del límite de las explotaciones, que es el concreto debate suscitado. Para ello deberá partirse de la premisa de que la capacidad de las explotaciones es una cuestión que afecta a los propios animales, cuya concentración comporta una exigencia en el propio régimen de la explotación; al medio ambiente, porque las instalaciones de esta naturaleza tienen una relevante repercusión en los diversos elementos naturales, desde el aire, las aguas o el mismo suelo; y, en fin, que afecta a la propia salud de las personas y al entorno en que se desenvuelve. Pues bien, sobre esa premisa y sin ánimo exhaustivo cabrían tomar en consideración las mismas normas legales a que se hace referencia en la misma elaboración del RD. que, para mayor aclaración, bueno será que recurramos a sus contenidos para justificar la legitimidad de la regulación reglamentaria (…)”.
“(…) Ante ese planteamiento es necesario comenzar por señalar que a la hora de aprobar una norma reglamentaria la Administración goza de una amplia discrecionalidad que por supuesto está condicionada por la normativa de superior rango que está obligada a observar, entre ella, la subordinación a la legislación que habilita esa potestad, pero también que esa discrecionalidad no es omnímoda sino que debe responder a los fines que la justifican, a cuyos efectos, ciertamente que será la motivación de la opción acogida en la norma reglamentaria la que evitará tildar la discrecionalidad en arbitrariedad. Ha de añadirse a lo expuesto que cuando, como aquí sucede, se pretende hacer prevalecer un criterio particular, el de las recurrentes, frente al interés general que cabe presumir a la norma aprobada, son quienes cuestionan la norma las que deben aportar elementos suficientes para concluir en la ilegalidad del reglamento (…)
Y frente a esos argumentos ninguna objeción concreta y relevante se hace por las recurrentes, por lo que, como ya se ha dicho, no puede prosperar el criterio de estas frente al, en principio, más objetivo y fundado que se realizó para la aprobación de la norma reglamentaria, debiendo rechazarse este motivo de impugnación (…)”.
Comentario de la Autora:
Con arreglo a la Exposición de Motivos del Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre, el sector bovino ocupa la segunda posición por detrás del sector porcino en cuanto a importancia económica de las producciones ganaderas. A diferencia de otros sectores ganaderos, no disponía de una norma específica nacional que estableciera los requisitos básicos de su ordenación sectorial presidida por los nuevos retos que debe afrontar en materia medioambiental y climática, de seguridad alimentaria, bioseguridad y de bienestar animal.
A través de esta sentencia se descartan todas las tachas de inconstitucionalidad alegadas y se considera viable el desarrollo de una normativa básica estatal que reúna todos estos aspectos a través de la aprobación de un Reglamento, en el que la Administración ha justificado la idoneidad de establecer límites a la capacidad de estas explotaciones ganaderas respaldada por las Leyes específicas que establecían la habilitación al desarrollo reglamentario.
Enlace web: Sentencia STS 2791/2024 del Tribunal Supremo, de 22 de mayo de 2024
