Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Diego Córdoba Castroverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 3079/2016- ECLI: ES:TS: 2016:3079
Temas Clave: Regulación; energías renovables; retroactividad; confianza legítima; sanciones
Resumen:
Esta Sentencia reitera, parcialmente, los pronunciamientos de Sentencias que ya se comentaron en el mes anterior (específicamente STS de 7 de junio de 2016, ROJ 2689/2016 , y STS de 10 de junio de 2016, ROJ 2692/2016), en el recurso contencioso-administrativo 536/2014 interpuesto por varias Sociedades Mercantiles, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos; y contra la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos, siendo parte demandada la Administración del Estado.
Como en las Sentencias señaladas, y en otras posteriores (STS de 28 de junio de 2016, ROJ 3088/2016), el recurso se fundamenta en una multiplicidad de motivos, entre los que deben señalarse los siguientes: vulneración de los principios de no retroactividad de las disposiciones desfavorables (en relación con la Disposición adicional segunda del RD), seguridad jurídica y confianza legítima; arbitrariedad proscrita por el art. 9.3 CE, por falta de justificación suficiente de la normativa recurrida y arbitrariedad en los parámetros aprobados; vulneración del principio de igualdad del art. 14 CE, por el injustificado trato desigual que reciben las instalaciones fotovoltaicas frente a otras actividades reguladas; nulidad del art. 14 RD 413/2014 por vulneración de los principios de legalidad y prohibición de retroactividad y arbitrariedad; contravención del modelo de fomento de las energías renovables especialmente impulsado desde la Unión Europea, y, en particular, por la Directiva 2009/28/CE; y, finalmente, por “incumplimientos en materia sancionadora”, en la medida en que las empresas recurrentes consideran que la normativa introduce medidas que vulneran los principios básicos del derecho administrativo sancionador: por un lado, porque la previsión del art. 49.1.m) RD 413/2014 de cancelar la inscripción en el registro de régimen retributivo específico en estado de explotación, por “cualquier otro incumplimiento de las obligaciones y requisitos previstos en este Real Decreto”, atenta contra los principios de tipicidad, seguridad jurídica y proporcionalidad; y, por otro, porque el régimen de expulsión previsto en la Disposición Final 3ª, apartado 2 del Real Decreto, vulnera el plazo de prescripción de las sanciones (F.J.8).
El Tribunal mantiene las argumentaciones de sentencias anteriores, y desestima todos los motivos del recurso con excepción de la nulidad del art. 49.1.m) RD 413/2014, por entender que, en efecto, la amplitud con la que se describe la conducta que conlleva la cancelación de la inscripción y consiguiente pérdida de retribución, es contraria al principio de proporcionalidad.
No obstante lo anterior, se incorporan a la Sentencia dos votos particulares, ya recogidos, en términos similares, en la S. de 7 de junio de 2016 (ROJ 2689/2016).
Destacamos los siguientes extractos:
“Esta Sala considera que, en los términos tan laxos en que aparece redactada la disposición
reglamentaria impugnada, que no contiene ninguna especificación precisa acerca de la entidad, la naturaleza o la relevancia del incumplimiento de las obligaciones y requisitos exigidos a los titulares de instalaciones de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables para acogerse al régimen retributivo específico, que comporta en el supuesto de que se haya acreditado dicho incumplimiento la cancelación de la inscripción en el registro de dicho régimen retributivo específico, y, en consecuencia, la pérdida de la retribución, el Gobierno, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, ha vulnerado el principio de proporcionalidad.
En efecto, cabe poner de relieve que el principio de proporcionalidad impone, según una consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Tribunal Constitucional y de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que en la predeterminación de aquellas normas cuya aplicación comporte efectos perjudiciales para los afectados, debe tenerse en cuenta que la regulación adoptada sea adecuada y necesaria para garantizar los fines u objetivos de interés general perseguidos por la norma habilitante, sin que, por tanto, puedan introducirse disposiciones que por su carácter se revelen extremadamente o injustificadamente gravosas.
En este sentido, estimamos que no cabe aceptar, desde la perspectiva de respeto debido al principio de seguridad jurídica, – aunque no esté en juego en este supuesto la aplicación del principio de tipicidad garantizado en el artículo 25 de la Constitución ni las garantías contenidas en los artículos 129 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por no tener la disposición enjuiciada carácter sancionador-, aquellas cláusulas reglamentarias que comporten un halo de incertidumbre por no precisar los elementos objetivos constitutivos del presupuesto de la conducta antijurídica, como es, en este caso, la relevancia o gravedad del incumplimiento, que no permite a los destinatarios de la norma poder conocer y predecir, sin ambigüedad, las consecuencias derivadas de su actuación” (F.J.8).
“Por lo que respecta a la alegación de que el régimen de expulsión previsto en la Disposición Final Tercera apartado 2 del RD 413/2014 vulnera el plazo de prescripción de las sanciones, se argumenta que dicha previsión abre la posibilidad de iniciar expedientes de cancelación de la inscripción en el registro de instalaciones acogidas al RD 2007 por falta de acreditación de los equipos necesarios para el funcionamiento, una vez que han transcurrido 6 años, eludiendo el plazo de prescripción previsto en el Ley del Sector Eléctrico, que se fija en el art. 74 de dicha norma en 4 años para las sanciones muy graves.
(…) Esta previsión no puede catalogarse de una sanción y por ende no modifica plazo de prescripción de infracción alguna, sino que condiciona el derecho al cobro de la tarifa regulada en el nuevo régimen retributivo a que las instalaciones acrediten la disponibilidad de los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica antes de la fecha límite en su día fijada para poder acogerse al régimen especial previsto en el Real Decreto 661/2007, pues conforme a la nueva legislación determina la aplicación del nuevo régimen retributivo a las instalaciones existentes que tenían derecho al régimen económico primado ( Disposición Adicional Primera del Real Decreto-ley 9/2013 )” (F.J. 8 in fine).
Comentario de la Autora:
La Sentencia comentada sigue siendo ilustrativa de la consolidación jurisprudencial de un determinado enfoque sobre el modelo de retribución de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, que conecta perfectamente con un enfoque concreto de fomento de las energías renovables, de carácter restrictivo. Como ya hemos señalado con anterioridad, resulta del máximo interés tener en cuenta los votos particulares incorporados a la Sentencia, pues plantean la conveniencia de una reforma del sector eléctrico con una orientación diversa para las empresas que ya estaban en régimen especial.
Con todo, el interés de la Sentencia estriba en que, al menos en relación con un precepto determinado del Real Decreto, se ha estimado parcialmente el recurso, si bien no por razones vinculadas a la concreta ordenación aprobada, sino por motivos insoslayables relacionados con el ejercicio de la potestad sancionadora. En cierto modo, ello evidencia la solidez del razonamiento seguido por el Tribunal Supremo en el enjuiciamiento de la legalidad del desarrollo reglamentario del modelo retributivo de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables. De hecho, la STS de 12 de julio de 2016 (ROJ 3391/2016), como pronunciamiento más reciente, reitera el planteamiento de la Sentencia expuesta.
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