Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2017 (Sala Tercera, Sección 4, Ponente: María del Pilar Teso Gamella)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2059/2017-ECLI:ES:TS:2017:2059
Temas Clave: Régimen Retributivo; Energías renovables; Cogeneración; Responsabilidad patrimonial de la administración
Resumen:
Se analiza por el Tribunal Supremo el recurso administrativo interpuesto por una mercantil contra la denegación presunta del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de la petición de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños causados respecto de una planta de producción de energía eléctrica por cogeneración, tras la aprobación del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Es bien sabido que estas dos normas (antes lo había hecho el Real Decreto-Ley 9/2013, de 12 de julio), han supuesto un cambio en el régimen retributivo en ese tipo de instalaciones de energías renovables y cogeneración, suprimiendo los parámetros de cálculo anteriores, eliminando la prima o subvención a percibir por los titulares de este tipo de instalaciones. Todo ello, a juicio de la recurrente, origina una responsabilidad patrimonial del Estado legislador, al vulnerarse los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
La Sala, a fin de justificar el fallo posterior, comienza haciendo mención a las sentencias precedentes que han enjuiciado los recursos contra estas normas de 2013 y 2014. Normas estas que, muy resumidamente, constituían un giro de 180º respecto de lo preceptuado en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regulaba la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, y que impulsaba las instalaciones de cogeneración y de energías renovables, mediante importantes incentivos económicos.
En este sentido, la Sala hace mención al hecho de que el Real Decreto-Ley 9/2013, y debido al déficit tarifario característico del sistema eléctrico español, eliminaba en gran parte las primas a este tipo de instalaciones, suprimiendo la diferenciación entre régimen ordinario y régimen especial de producción de energía eléctrica, estableciendo un único sistema, previendo no obstante un régimen específico que únicamente resulta de aplicación cuando la retribución de mercado no permitiese cubrir costes a una empresa eficiente y bien gestionada. El cambio, pues, resulta palmario, y en último término justificaría, a juicio de la recurrente, la responsabilidad patrimonial solicitada.
Seguidamente, la Sala cita la sentencia del Tribunal Constitucional, desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-Ley 9/2013, así como las numerosas sentencias del Tribunal Supremo que en los últimos tiempos han rechazado los recursos interpuestos contra el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014. Sentencias estas últimas que han sido objeto de varios comentarios en esta REVISTA, tal y como se indica más adelante en el apartado de “Comentario del autor”.
Pues bien la Sala, utilizando los fundamentos de estos pronunciamientos previos, acaba desestimando la solicitud de responsabilidad patrimonial, declarando que no se está ante un supuesto de retroactividad ilegítima de la norma, ni constata que se haya producido lesión sobre la confianza legítima o sobre el principio de seguridad jurídica. Y en fin, no admite que se esté ante los requisitos necesarios que originen el derecho a ser resarcido con base en el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
Destacamos los siguientes extractos:
“Nos corresponde, ahora sí, partiendo del cambio en el sistema retributivo y de lo declarado en las citadas sentencias, analizar las lesiones que la mercantil recurrente atribuye, y de las que hemos dejado constancia en el fundamento primero, a la denegación presunta, por el Consejo de Ministros, de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por el daño ocasionado tras el cambio regulatorio contenido en el bloque normativo integrado por el Real Decreto Ley 9/2013, de 12 de julio, el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, antes citados […].
Los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica, en cogeneración, como la recurrente que tiene una planta para el abastecimiento de energía en la producción y fabricación de productos cárnicos, en régimen primado, se encuentran sujetos a ese nuevo régimen retributivo desde la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, aunque quedara demorada hasta la aprobación de la norma reglamentaria (Real Decreto 413/2014, de 6 de junio), la concreta fijación de dicha retribución. Esta vinculación no comporta una lesión o compromiso de los derechos adquiridos, pues no afecta a los derechos patrimoniales previamente terminados, consolidados e incorporados definitivamente al patrimonio del destinatario, o a esas situaciones jurídicas ya agotadas o consumadas”.
“En definitiva, la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar sorprendente e incoherente (3). Requisitos que no se dan en este caso teniendo en cuenta esa evolución de los sucesivos cambios, atendido el intenso dinamismo en este sector, sometido a una fuerte intervención administrativa, en situación de crisis económica general, y de crisis estructural del sistema eléctrico, para la resolución del déficit de tarifa. De modo que la panorámica sobre la evolución del sistema nos hubiera conducido precisamente a una conclusión contraria a la que postula el recurrente, por lo que no podemos considerar que el cambio normativo en el que basa el daño alegado haya sido sorprendente, inesperado o incoherente respecto de las decisiones normativas anteriores. En fin, los cambios del sistema retributivo no resultaban, en este sentido, imprevisibles, pues estaban fundados en exigencias derivadas del interés público, al adaptar la regulación a esa cambiante situación económica.
En palabras del Tribunal Constitucional <<los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa – cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE» (STC 81/2015, de 30 de abril, FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014, FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución>>( STC 270/2015, de 17 de diciembre )”.
“En definitiva, no solo no apreciamos –como ya señaló la Sección Tercera de esta Sala en la sentencia citada– que la modificación temporal que analizamos vulnere los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, sino que, desde el punto de vista del instituto de la responsabilidad patrimonial, no puede afirmarse en modo alguno que el daño que se aduce reúna las características de efectividad y actualidad que permitirían calificarlo como indemnizable.
Nos encontramos, por tanto, ante cargas generales impuestas con plena eficacia sobre la totalidad del sector empresarial y económico que desarrolla su actividad en el ámbito sectorial al que nos referimos, justificadas en los términos más arriba expuestos y cuya razonabilidad no ha sido, en puridad, discutida por la parte actora.
En definitiva, los titulares de las instalaciones de cogeneración, implantadas al amparo del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, no adquirieron, ni incorporaron a su patrimonio, un derecho, perfecto e ilimitado, a percibir una “tarifa regulada” por la totalidad de la energía neta producida durante toda la vida de esa instalación en los términos que entonces establecía aquella disposición reglamentaria. No lo hicieron porque no tenían un “derecho inmodificable” a que se mantuviera inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, pues era previsible, en los términos señalados por este Tribunal, que ese mismo régimen se modificara para atemperarlo a las circunstancias tecnológicas, económicas y de toda índole que pudieran producirse.
La previsión del Real Decreto de 2007, en fin, respecto de que esa tarifa retribuyera la totalidad de la energía neta producida no puede considerarse, en efecto, como una medida permanente e inmodificable, constitutiva, como se defiende, de un verdadero derecho adquirido por los titulares de las instalaciones. No compartimos, en consecuencia, el presupuesto en que se asienta la reclamación pues, insistimos, la forma, la cuantía, la extensión y la duración de los incentivos reconocidos a las instalaciones de cogeneración no pueden quedar, como antes declaramos y ahora insistimos, petrificadas con aquella regulación inicial, sino que son susceptibles de las correspondientes adaptaciones y cambios a las nuevas circunstancias concurrentes, concretamente al desarrollo tecnológico y al nuevo escenario económico que ha incidido de lleno en las previsiones de demanda eléctrica que se tuvieron en cuenta originariamente, sin olvidar el conocido como “déficit tarifario”, incrementado exponencialmente en los últimos años debido en parte a que los costes reales de las actividades reguladas y del propio funcionamiento del sistema eléctrico no pueden ser absorbidos por los peajes fijados por la Administración y que son satisfechos finalmente por los consumidores”.
“En fin, el sistema de tarifa previsto en el régimen vigente en el año 2007 no presentaba el carácter inalterable que se postula y era no sólo previsible su modificación, sino que, además, ni siquiera cabe identificar que concurra en las consecuencias de aquellas modificaciones el presupuesto esencial que debe sustentar una acción de responsabilidad patrimonial, que el daño o perjuicio sea efectivo y antijurídico, y no basado en conjeturas e hipotéticos daños futuros”.
Comentario del Autor:
Esta REVISTA ya se ha hecho eco de los numerosos pronunciamientos del Tribunal Supremo al respecto del Real Decreto 413/2014 y de la Orden IET/1045/2014. Así, pueden consultarse los comentarios a las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2016, de 1 de junio de 2016, de 7 de junio de 2016, de 10 de junio de 2016, o la de 13 de enero de 2017, entre otros. En todas estas sentencias se han desestimado los recursos interpuestos contra ambas disposiciones reglamentarias, no sin cierta polémica si atendemos a los constantes votos particulares que acompañan estos pronunciamientos. No obstante, en alguna otra sí que se ha estimado parcialmente el recurso, como la sentencia de 24 de abril de 2017, y otras sentencias en sentido parecido. Sólo que en estos casos la anulación se limita a una pequeña parte de la Orden concerniente a las instalaciones de tratamiento y reducción del purín, y no desde luego al núcleo de la controversia, esto es la retroactividad de las normas o la posible infracción de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Tales sentencias estimatorias han propiciado, por cierto, la aprobación de la reciente Orden ETU/555/2017, de 15 de junio.
En el supuesto analizado, la parte recurrente ya no inicia acciones buscando la nulidad de estas disposiciones que constituían un cambio en el régimen retributivo en materia de energías renovables y cogeneración, sino que directamente se pretende la obtención de una indemnización por responsabilidad patrimonial. Cuestión ésta que se rechaza por el Tribunal Supremo, repitiendo un anterior pronunciamiento de 25 de enero de 2017.
Documento adjunto: 
