Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2016 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: Francisco José Navarro Sanchís)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1274/2016-ECLI:ES:TS:2016:1274
Temas Clave: Biodiversidad; Caza; Especies invasoras; Fauna; Pesca
Resumen:
La Sala Tercera del Tribunal Supremo analiza en la sentencia objeto de comentario el recurso contencioso-administrativo interpuesto por asociaciones ecologistas contra el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto, por el que se regula el Catálogo español de especies exóticas invasoras. En concreto, se impugna la exclusión, en contra de criterios científicos a juicio de los recurrentes, de determinadas especies de flora y fauna del Catálogo, así como las disposiciones adicionales quinta y sexta y la transitoria segunda.
En la redacción del Real Decreto impugnado, se dejaba fuera especies exóticas invasoras tales como la trucha arco iris, la carpa común o el alga wakame. Así mismo, en las disposiciones objeto también de recurso, se amparaba la comercialización del cangrejo rojo (disposición adicional quinta), la posibilidad de pesca de algunas especies consideradas invasoras (disposición transitoria segunda) y de las explotaciones de cría del visón americano (disposición adicional sexta). Tales cuestiones reguladas motivaban el recurso de las asociaciones ecologistas, fundamentado principalmente en la vulneración del artículo 61 y concordantes de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
El TS, estimando casi íntegramente el recurso contencioso-administrativo (únicamente, salva a la especie conocida vulgarmente como Salmón del Danubio de su inclusión en el Catálogo), anula las exclusiones de especies invasoras del Catálogo, anulando además las disposiciones adicionales quinta, el último inciso del apartado 2 de la disposición adicional sexta, y la totalidad de la disposición transitoria segunda. Todo ello por vulneración de la Ley 42/2007 antes citada.
Por las repercusiones a las que aludo en el “Comentario del autor”, cabe centrarse en la disposición transitoria segunda del Real Decreto 630/2013, que ha resultado anulada en su totalidad. Así, dicha disposición indica de forma literal:
«Para evitar que las especies catalogadas objeto de aprovechamiento piscícola o cinegético, introducidas en el medio natural antes de la entrada en vigor de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, se extiendan fuera de los límites de sus áreas de distribución anteriores a esa fecha, su gestión, control y posible erradicación, se podrá realizar a través de la caza y la pesca. En todo caso, y tratándose de ejemplares de especies susceptibles de aprovechamiento piscícola, sólo se considerará adquirida su posesión cuando se hayan extraído del medio natural en el marco del citado aprovechamiento y no les resulte posible regresar al mismo. Para los ejemplares de estas especies objeto de caza y pesca, estará permitida la posesión y el transporte de los ejemplares capturados, una vez sacrificados, y cuando sea con fines de autoconsumo (incluido trofeos) o depósito en lugar apropiado para su eliminación.
[…]
Cuando se detecte la presencia de ejemplares de estas especies fuera de las áreas de distribución anteriormente mencionadas, no se podrá autorizar en esas zonas su aprovechamiento cinegético y piscícola. En este caso, las Administraciones competentes deberán proceder, en la medida de sus posibilidades, a su erradicación mediante las metodologías apropiadas, pudiendo recabar para ello la colaboración de entidades sin ánimo de lucro».
En definitiva, a través de esta disposición se estaba amparando la posibilidad de ejercer la pesca deportiva de algunas especies catalogadas como invasoras, tales como el black-bass, siendo que, a entender de la sentencia comentada, las actividades cinegéticas o piscícolas no pueden prevalecer frente a los valores superiores que se tratan de preservar con el Catálogo de previsión legal.
Destacamos los siguientes extractos:
“Antes de afrontar el examen de dicha cuestión, conviene que nos detengamos en una consideración de orden general, imprescindible para la comprensión de todas las restantes pretensiones, cual es que el Real Decreto 630/2013, a la hora de incluir en el Catálogo las especies exóticas invasoras, también debe garantizar y hacer posible la observancia de la ley, con el objetivo de que tal necesaria catalogación no devenga irrelevante o contradictoria con los fines de protección que la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, pretende satisfacer. Salvo autorización singular, por razones justificadas y basadas en la tutela de valores superiores, no es posible ni lícito, por vía reglamentaria, soslayar las prohibiciones legales mediante un régimen de reservas, excepciones y salvedades jurídicas que, en suma, neutralizan o dificultan extraordinariamente el sistema tutelar diseñado en la norma con rango de Ley y en las disposiciones del Derecho de la Unión europea sobre las especies exóticas invasoras.
[…]
Del juego combinado de los tres preceptos transcritos cabe deducir la taxativa prohibición legal de introducción de especies, subespecies o razas geográficas alóctonas, “…cuando éstas sean susceptibles de competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos…”, ámbito biológico que, en nuestra opinión, coincide simétricamente con el de las especies que deben ser catalogadas, de suerte que no sólo se prohíbe su introducción, sino también está vedado, respecto de las especies y los ejemplares ya introducidas en España, de forma legal o ilegal -ello es indiferente-, la prohibición de su posesión, transporte, tráfico o comercio de ejemplares vivos o muertos, cuando hayan sido objeto de catalogación”.
“No es preciso profundizar en el carácter sumamente dañino de esta especie exótica invasora, el visón americano, por la evidente razón de que, en atención a tales características, se encuentra incluida en el Catálogo Español que en este litigio nos ocupa. A tal respecto, ninguna de las partes intervinientes en el litigio propugna su exclusión en dicho catálogo, puesto que los recurrentes parten de tal status para interesar una profundización en el nivel de protección que el Catálogo debe dispensar y los recurridos, debido a las limitaciones de su posición procesal, únicamente pueden intervenir en defensa de la legalidad del Real Decreto, entre cuyas determinaciones está la inclusión del Neovison vison en el citado instrumento protector.
Lo que sucede es que, tal como ya hemos indicado en relación con el arruí, la protección inherente a la catalogación (arts. 52, 61 y concordantes de la LPNB, en relación con el artículo 1 y siguientes del propio Reglamento impugnado) se ve seriamente desdibujada con el contenido de la disposición que ahora se examina, en tanto que no sólo se permite, aun con controles y condicionamientos, el mantenimiento o la ampliación, sino también la creación de nuevas explotaciones ganaderas respecto de animales catalogados (inciso primero del apartado 2); sino que además autoriza el mantenimiento, aun con mayores restricciones, de las explotaciones ya existentes de cría de visón americano o Neovison vison -si bien se prohíbe la autorización de nuevas explotaciones …o ampliación de las ya existentes, en las provincias del área de distribución del visón europeo («Mustela lutreala»), que figuren en el Inventario Español del Patrimonio Natural y la Biodiversidad”.
Con tal disposición, tanto en la parte primera, referida a explotaciones de animales de explotación o domésticos que estén catalogados, como en la enunciación final específicamente referida al visón americano, se contraviene la letra y el espíritu del repetido artículo 61.3 LPNB, en la medida en que las prohibiciones que este artículo contiene son incondicionales y sólo permiten las excepciones singulares que en él se prevén, basadas en criterios de favorecimiento de la investigación, la salud o la seguridad de las personas que no han sido la causa determinante de esta disposición”.
“No es lo mismo, evidentemente, la inaplicabilidad del Real Decreto a “…los recursos zoogenéticos para la agricultura y alimentación, que se regirán por su normativa específica”, que la equiparación de la alimentación con el recurso zoogenético, que son cosas diferentes. El propio Real Decreto, entre sus definiciones, contiene en su artículo 2 la que ahora nos atañe, señalando que “Recursos zoogenéticos: (son) aquellas especies de animales que se utilizan, o se pueden utilizar, para la producción de alimentos y la agricultura”. Lejos de favorecer la interpretación administrativa acerca de la validez de la disposición adicional quinta, la lectura de dicho artículo deja en evidencia su falta de acomodo legal, pues lo que tal disposición habilita es la comercialización -que parece libre y sin restricciones en su regulación normativa, salvo por lo que se refiere a zonas de extracción que habrán de ser precisadas- del cangrejo rojo (Procambarus clarkii), pero con fundamento en su pretendida naturaleza de recurso zoogenético que queda nítidamente desmentida en la propia definición reglamentaria, puesto que no estamos ante un recurso que, por su valor genético -zoogenético- pueda favorecer la conservación, fomento o mejora de las razas, sino ante una finalidad bien distinta, la de autorizar, contra legem, la extracción, tenencia, transporte y comercialización de una especie catalogada, que es algo, como decimos, completamente diferente.
[…]
Procede, en consecuencia, la nulidad radical de la disposición adicional quinta, en su apartado primero, por transgresión de lo imperativamente establecido en el artículo 61.3, y concordantes, de la LPNB, sin que la referencia contenida a la exclusión del ámbito objetivo del Real Decreto 630/2013 de los recursos zoogenéticos pueda válidamente comprender la actividad de extracción, comercialización, tenencia o transporte del cangrejo
rojo como especie catalogada”.
“Cabe reforzar lo anteriormente expuesto, en tanto conducente a la declaración de nulidad radical de esta disposición transitoria segunda, con las siguientes consideraciones añadidas:
1) Es válido aquí y cabe reproducir lo que se ha mencionado con anterioridad en relación con la irrelevancia, a los efectos que nos interesan para la resolución del litigio, de la fecha de introducción de las especies de fauna en sus respectivos medios naturales y, en este caso, antes de la entrada en vigor de la LPNB, pues el estatuto de protección y salvaguarda que brinda la incorporación al Catálogo -no cabe olvidar que estamos en presencia de especies sumamente agresivas para otras especies autóctonas y, en general, para los ecosistemas y hábitats, pues tal es un hecho probado- no puede hacerse depender de un dato superfluo desde el punto de vista de la información científica en este campo de la biodiversidad y sus amenazas, como es el momento de introducción de la especie, pues las catalogadas lo son, lo deben ser, al margen de la antigüedad de su presencia en las aguas continentales, a menos que se hubiera acreditado que el elemento cronológico resulta relevante a efectos de la procedencia de la catalogación de la especie.
2) Se trata de una disposición transitoria que no es, en rigor, transitoria, sino que provee un régimen prolongado de disfrute de determinadas situaciones, por tiempo indefinido, en favor de actividades cinegéticas o piscícolas que son legítimas en su ejercicio, pero que no pueden prevalecer frente a los valores superiores que se tratan de preservar con el Catálogo de previsión legal, de suerte que será legal, incluso encomiable y susceptible de protección la caza y la pesca, cuando no se haga objeto de ellas especies catalogadas, que lo son por sus perniciosos efectos sobre el medio ambiente y, en especial, sobre las especies autóctonas y los hábitats y ecosistemas.
3) Está en la naturaleza de las cosas que la caza y la pesca, lejos de servir a los fines de erradicación de las especies catalogadas, más bien determinan su mantenimiento indefinido, cuando no la agravación, del status quo actual, dificultando, si no haciendo imposible, su erradicación, que es un objetivo inequívoco de la LPNB”.
Comentario del Autor:
La sentencia objeto de análisis que anula parte del Real Decreto 630/2013, cuenta con importantes repercusiones que han levantado una gran polvareda mediática, sobre todo en lo relativo a la disposición transitoria segunda, al dejar en una situación crítica a la pesca deportiva de especies muy populares en los últimos años como el black bass, el lucio o la trucha arco iris (invasoras). Actividad recreativa que en determinadas zonas de España, generan una importante actividad económica y dinamizadora.
De hecho, desde la publicación de la sentencia, se han detectado en los medios de comunicación una gran cantidad de iniciativas por los practicantes de esta actividad en la búsqueda de una alternativa e, incluso, se ha presentado alguna proposición no de ley instando a la modificación de la Ley 42/2007 a fin de amparar el ejercicio de esta actividad aún afectando a especies invasoras.
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