Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 4276/2013
Temas Clave: Espacios Naturales Protegidos; Patrimonio Natural; Planes de Ordenación de los Recursos Naturales; Planes Rectores de Uso y Gestión
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por una sociedad anónima contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 7 de abril de 2009. Esta Sentencia desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha sociedad anónima contra la Resolución del Director General de Ordenación del Territorio de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias, de 1 de diciembre de 2006, por la que se hizo público el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006, relativo a la aprobación definitiva del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Jandía, en el término municipal de Pájara (Fuerteventura).
El recurso se fundamenta en dos motivos de impugnación al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El primero basado en la infracción del artículo 15 de la Ley 4/1989 de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres y 35 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad. Y el segundo, en la infracción de la jurisprudencia desde una doble perspectiva: la que ha establecido la improcedencia –inconstitucionalidad o ineficacia– de la declaración de un parque o reserva cuando se ha incumplido el requisito de previa aprobación del plan de ordenación de recursos naturales, o su ulterior aprobación en el plazo de un año y el carácter esencial de ese plazo y requisito; y la jurisprudencia relativa a la obligación de indemnizar las limitaciones singulares del derecho de propiedad, que se produce porque la sentencia soslaya la obligatoriedad de previsión en el PRUG de las correspondientes indemnizaciones derivadas de las limitaciones establecidas en aquel, que se agrava al no reconocer la sentencia el derecho a dichas indemnizaciones y amparar un PRUG que carece de la previsión de dichas indemnizaciones en su ficha económico-financiera.
El Tribunal Supremo debe decidir, en el marco de esta Sentencia, si es válido un PRUG cuya aprobación se produce con varios años de retraso, determinando si tiene o no el necesario soporte normativo, al haber sido aprobado sobre la base un Plan Insular de Ordenación (PIO), en relación con el cual previamente deberá determinar si puede o no asimilarse al PORN exigido por la normativa reguladora de los espacios naturales protegidos para la declaración de un parque natural. El Tribunal declara haber lugar al recurso de casación interpuesto. Por lo tanto, anula, revoca y casa la citada Sentencia de 7 de abril de 2009; y estima el citado recurso contencioso-administrativo formulado contra la Resolución del Director General de Ordenación del Territorio de la consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias de 1 de diciembre de 2006.
Destacamos los siguientes extractos:
“El artículo 15 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, LCEN, ahora sustituido por el 35 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, LPNB , es un precepto estatal básico, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución, y contiene un mandato de inseparabilidad que exige -para la declaración de un espacio como parque o reserva natural- el que previamente se elabore y apruebe el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de la zona y, sólo excepcionalmente, cabe hacer aquella declaración sin la previa aprobación del PORN cuando existan razones que lo justifiquen debidamente expresadas en la norma que los declare, en cuyo caso ha de tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente PORN.
Resulta esencial la inseparabilidad de la declaración del Parque con la previa aprobación del PORN, pues así se consigue y garantiza, entre otras cosas —y debido al procedimiento previsto en esas normas para la aprobación del PORN—, la participación pública previa a su aprobación, toda vez que, como indicaba el artículo 6 de la LCEN de 1989 -y que ahora mantiene el artículo 21.2 de la LPNB de 2007, prácticamente con la misma redacción-, “el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley“.
Esta Sala y Sección ha abordado las consecuencias del incumplimiento del plazo de un año previsto como excepción a esa regla general, declarando que, en tales supuestos, la consecuencia no puede ser otra que la pérdida de vigencia e inoperancia de la norma declarativa del Parque o Reserva. Así se indica, entre otras, en las SSTS de 6 de mayo de 2003, RC 3727/1997 ; 21 de octubre de 2003, RC 10867/1998 ; 28 de junio de 2004, RC 4337/2001 ; 22 de febrero de 2005, RC 2278/2002 ; 5 de abril de 2006, RC 373/2003 , 11 de noviembre de 2009, RC 4102 / 2005 ; 21 de abril de 2010, RC 882 / 2006 y 18 de mayo de 2012, RC 3904/2008 .
También hemos distinguido entre diversos supuestos: (1) cuando la declaración se efectúa por la Administración, en cuyo caso el incumplimiento es determinante de su nulidad, y (2) cuando se realiza por Ley (artículo 18.1 de la LCEN), en que pierde su eficacia con todas las consecuencias jurídicas derivadas de ello, la cual se recobra cuando se aprueba el correspondiente PORN, siempre que perduren o permanezcan las razones por las que mediante dicha Ley se declaró la zona parque o reserva ( SSTS de 5 de abril de 2006,RC 373/2003 y 11 de noviembre de 2009, RC 4102/2005 ) (…)
Por tanto, aun sin obviar que cuando se declaró por primera vez el Parque Natural de Jandía fue por Ley 12/1987, de 19 de junio -en cuyo momento no estaba en vigor la LCEN de 1989, sino la también estatal Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos-, que no exigía la simultaneidad con la aprobación del PORN, a diferencia de las sucesivas leyes que mantuvieron la declaración del Parque Natural de Jandía -esto es, la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias (LENC) y el vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (TRLOTENCAN)- en cuyas fechas de entrada en vigor sí estaba en vigor la estatal LCEN, debemos señalar que, la falta de aprobación del PORN del Parque no podía tener otra consecuencia que la falta de eficacia de las normas que declararon el Parque, pero no, en modo alguno, su inconstitucionalidad; eficacia y vigencia que recobraría con la aprobación, aun posterior y extemporánea, del preceptivo PORN o instrumento equivalente previsto en la legislación autonómica, como es el caso de los Planes Insulares de Ordenación (PIO), como más adelante expondremos con más detalle.
Este efecto, esto es, la perdida de vigencia -y la no inconstitucionalidad-, ha sido declarada por el Tribunal Constitucional al inadmitir cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 15.2 de la LCEN (…)
En el primero de estos Autos, en que el órgano judicial proponente consideró vulnerado el artículo 149.1.23ª CE, como consecuencia de que se habría incumplido el requisito exigido en la normativa básica estatal (artículo 15.2 de la LCEN) de que en el plazo de un año, a partir de la declaración del Parque Natural, se tramitare el correspondiente PORN, el Tribunal Constitucional consideró que la cuestión suscitada resultaba notoriamente infundada” (…)
De todo ello debemos deducir -desde la exclusiva perspectiva que ahora nos ocupa- que la declaración de Parque Natural de Jandía (llevada a cabo por Ley 12/1987, de 19 de junio) devino ineficaz desde un año después de la entrada en vigor de la LCEN de 1989, y, en todo caso, desde un año después de la entrada en vigor de la LENC de 1994, que -primero a nivel estatal, y luego ratificándolo a nivel autonómico- exigían -como alternativa subsidiaria excepcional- la aprobación del PORN en el ineludible plazo de un año desde la declaración de Parque Natural; obvio es, que desde tales fechas hasta la aprobación del PORN en 2001 existió un “vacío regulatorio” que deshabilitaba a la Administración para cualquier actuación en dicho período de tiempo. Por otra parte, tampoco se expresan en los Decretos aprobatorios del PIOF/PORN de 2001 (Decretos 100 y 159 de 2001) -como exige el artículo 15.2 de la LCEN- la razones excepcionales del incumplimiento de tal plazo, sobre todo, cuando la declaración legal de Parque Natural ya venía declarada desde 1987.
Obvio es que el legislador estatal habilitó a la Administración -cuando no lo había hecho el propio legislador- para la declaración de Parques Naturales, pero obvio es, también, que tal habilitación –por las restricciones de derechos privados que ello conlleva- lo fue, excepcionalmente, para un período de tiempo determinado en el que debían quedar concretados, mediante el correspondiente PORN, los aspectos geográficos, objetivos y delimitadores de derechos, en todos los sentidos, que la declaración de Parque implicaba y suponía para los titulares de derechos ubicados en su ámbito. Pues, tal declaración -que en modo alguno es una habilitación incondicionada en el tiempo y en el espacio- debe -debió- quedar cerrada, perfilada y concretada mediante la aprobación del correspondiente PORN en el plazo excepcionalmente (se insiste) establecido (…)
Por tanto, no puede tomarse en consideración la alegación relativa a la concurrencia de una inconstitucionalidad sobrevenida, pero sí de ineficacia temporal de la declaración de Parque Natural -con las consecuencias, de todo tipo, que de ello pudieran derivarse—, sin perjuicio de los efectos que otros aspectos del PORN puedan tener sobre lo que fue objeto de impugnación en el recurso de que esta casación trae causa, esto es, sobre el PRUG que nos ocupa.
En todo caso, la cuestión no es baladí; la exigencia legal de la elaboración y aprobación de los PORN con anterioridad a la declaración de parques y reservas naturales cuenta con una clara justificación, ya que poco pueden intervenir los propietarios y titulares de derechos en el procedimiento legislativo -o reglamentario- de declaración de los espacios naturales -en concreto, en relación con la justificación y delimitación de los mismos- si no cuentan con el previo instrumento de acceso a tal intervención que son los PORN. Si el PORN fue posterior -muy posterior, en el caso de autos- poco pudieron decir los propietarios de los terrenos sobre la delimitación física y contenido de las declaraciones legales en relación con Jandía de 1987 y 1994” (FJ 5º).
“Esta Sala comparte -genéricamente hablando- la conclusión del Tribunal a quo respecto de la asimilación a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) previstos en la legislación básica estatal, de los Planes Insulares de Ordenación (PIO) previstos en la legislación de Canarias, por lo que, en el caso concreto, la aprobación del Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura mediante los Decretos 100/2001, de 2 de abril y 159/2001, de 23 de julio (que subsanó las deficiencias no substanciales), tenía el efecto de dotar al Parque Natural de Jandía, aun con evidente -en realidad, evidentísimo- retraso, del instrumento de ordenación previsto en la normativa básica estatal.
Otra cosa, insistimos, es, como, en el supuesto concreto, se hizo (…)
Este contenido mixto de los Planes Insulares de Ordenación -ordenación de los recursos naturales y ordenación territorial y urbanística- se mantuvo en la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias (LOTC), cuyo artículo 17 señalaba que ” Los Planes Insulares son instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística de la isla y definen el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. Tienen carácter vinculante en los términos establecidos en esta Ley para los instrumentos de ordenación de espacios naturales y territorial de ámbito inferior al insular y para los planes de ordenación urbanística”; y, finalmente, perviven en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias, (TRLOTENCAN) cuyo artículo 12 reproduce la redacción del artículo 17 de la Ley 9/1999 .
Debemos, desde ahora, dejar constancia de que el contenido de los Planes Insulares de Ordenación debe comprender el previsto para los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en el artículo 4 de la estatal LCEN de 1989 (16 y siguientes de la vigente LPNB), y que, a su vez, tal contenido constituye el mínimo necesario señalado en el artículo 18.1 del citado Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (antes 6 de la LENC), para los Planes Insulares de Ordenación (…)
Obviamente nada debemos señalar -genéricamente hablando, se insiste- en relación con la opción del legislador canario procediendo a “integrar” en el PIO los PORN; el problema surge cuando se pretende utilizar un único PIO como PORN de todos los espacios naturales existentes en una de las islas. En concreto, como con precisión señala la sentencia de instancia, en la Isla de Fuerteventura existen tres Parques Naturales, un Parque Rural, seis Monumentos Naturales, dos Paisajes Protegidos y un Sitio de Interés Científico.
No se trata, pues, de cuestionar la opción del legislador autonómico; de lo que se trata es de comprobar sí, en el desarrollo de esa legítima opción, esto es, mediante la aprobación del concreto PIOF/PORN, se están cumpliendo las condiciones mínimas exigidas por la legislación estatal para el específico PORN del Parque Natural que nos ocupa. Dicho de otra forma, si con el examen del contenido del PIOF/PORN de Fuerteventura pueden identificarse los concretos requisitos que se exigen para el PORN de cualquier Parque Natural.
Pues bien, la respuesta, como hemos anticipado, ha de ser negativa (…)
Pero no es -volvemos a insistir- el expresado retraso en la aprobación del PORN lo que ahora nos ocupa, pues lo que debemos analizar es, sencillamente, el cumplimiento del citado “contenido necesario” de los PIO, por parte del “PIOF/PIOF- PORN Plan Insular”.
No existe una auténtica “integración” del PORN del Parque de Jandía, en el PIOF, por la sencilla razón de que la técnica utilizada no ha partido de la identificación de los peculiares, específicos y concretos recursos naturales objeto de protección de la zona de Jandía -y de la otras zonas protegibles de la Isla de Fuerteventura-, procediendo a “definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate”, ni tampoco, en la concreta zona que nos ocupa, se ha procedido a la “descripción e interpretación de sus características físicas (, geológicas, que se añade en la LPNB ) y biológicas” (…)
Pues bien, por las razones expresadas el “PIOF/PIOF-PORN Plan Insular”, en los insuficientes términos en que ha sido redactado no puede ser un soporte válido para el PRUG impugnado que, en consecuencia, hemos de anular” (FJ 6º).
“(…) el carácter casuístico de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales y de los Planes Rectores de Uso y Gestión no sólo en cuanto a la diferente regulación y usos admisible que establece cada uno para las diferentes zonas, sino también las particularidades en cuanto a la diferente situación de partida respecto de los usos y actividades existentes, determina la imposibilidad de abordar tal cuestión con soluciones generales, siendo preciso el examen pormenorizado de las actividades que hasta el momento se desarrollaban, si las mismas estaban permitidas con anterioridad al Plan impugnado y la forma en que éste las limita o restringe, pues sólo así se podrá comprobar la existencia de tales limitaciones singulares.
Sobre tales aspectos la sentencia recurrida declara su falta de acreditación toda vez que no propuso prueba al respecto, no siendo suficiente la mera transcripción de diversos preceptos del PRUG sobre regulación de usos admisible y prohibidos para llegar a la conclusión de que se produce, en los terrenos del recurrente, una limitación singular indemnizable” (FJ 9º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés en materia de espacios naturales protegidos, por cuanto aborda varios aspectos importantes en esta materia. En primer lugar, el Tribunal Supremo recuerda la necesidad, conforme a la normativa vigente, de que la declaración de un espacio como parque o reserva natural vaya precedida de la aprobación del correspondiente PORN de la zona, siendo excepcional la declaración sin previa aprobación del PORN, cuando existan razones que lo justifiquen debidamente expresadas en la norma que los declare, en cuyo caso habrá de tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de parque o reserva; y su jurisprudencia en esta materia, de conformidad con la cual la consecuencia del incumplimiento del plazo de un año previsto como excepción a esa regla general es la pérdida de vigencia e inoperancia de la norma declarativa del parque o reserva (nulidad cuando la declaración se efectúa por la Administración y pérdida de eficacia cuando se realiza por Ley, que se recobra cuando se aprueba el correspondiente PORN, si perduran las razones por las que mediante dicha Ley se declaró la zona parque o reserva). En segundo lugar, por lo que respecta a la relación entre el PORN y el PRUG de un espacio protegido, determinar que si el PORN en el que se apoya el PRUG no constituye un soporte normativo válido por no recoger el contenido necesario exigido por la normativa, el PRUG aprobado en base a él deviene nulo. En tercer lugar, también son interesantes algunas consideraciones que realiza el Tribunal Supremo en relación con un tema especialmente conflictivo que frecuentemente acompaña a la declaración de espacios protegidos y a la aprobación de los PORN y PRUG, como es el de la afección al derecho de propiedad, como consecuencia de las limitaciones que implican y la posibilidad o no de indemnización para los afectados. Con relación a esta cuestión, apunta que no pueden darse soluciones generales y considera necesario el examen pormenorizado de las actividades que hasta ese momento se desarrollaban en aquel espacio, si las mismas estaban permitidas con anterioridad y la forma en que el Plan las limita o restringe.
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