Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 389/2021, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 3371/2023 – ECLI:ES:TS:2023:3371
Palabras clave: Aguas. Trasvase. Municipios. Legitimación activa. Recurso contencioso-administrativo.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Orihuela contra el Real Decreto 638/2021, de 27 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura. En este recurso son partes recurridas la Administración General del Estado, la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía, la Plataforma de Toledo en defensa del Tajo, la Plataforma en defensa de los ríos Tajo y Alberche y el Grupo de acción para el Medio Ambiente y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
La cuestión central que se dilucida en este recurso es si el Ayuntamiento de Orihuela tiene legitimación activa para impugnar el Real Decreto 638/2021, de 27 de julio.
El Ayuntamiento recurrente demanda la anulación de este Real Decreto. En primer lugar, justifica su legitimación activa en base a lo previsto en el artículo 19.1.e) de la LJCA, con arreglo al cual las entidades locales están legitimadas para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía. En su opinión, aquello que afecta a los intereses legítimos de la colectividad a la que sirven y que produce un impacto ambiental en el municipio y en sus recursos económicos (turismo y regadío) formaría parte, en un sentido amplio, de esa autonomía. En segundo lugar, en cuanto al fondo del asunto, invoca dos motivos de impugnación: la vulneración de la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, que establece reglas de explotación del Trasvase Tajo-Segura; y la vulneración de las normas del procedimiento de aprobación de normas reglamentarias (en particular, los arts. 9.2 y 9.3 de la CE; 25.3 y 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del gobierno; 129 y 132 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; y el Real decreto 931/2017, de 27 de octubre, respecto a la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de Real Decreto de modificación del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre).
Por el contrario, la Administración del Estado considera que el Ayuntamiento no está legitimado ya que no liga la acción, ni el objeto del proceso, a la lesión de su autonomía ni a la defensa de los bienes y derechos que tiene encomendada, a través de alguna competencia concreta que le sea propia; y prácticamente está ejercitando una acción popular en nombre de los intereses colectivos, lo que le está vedado por la ley. Tampoco considera que se haya producido la vulneración de la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015 ni del procedimiento de aprobación de normas reglamentarias.
Igualmente, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha niega la legitimación del Ayuntamiento recurrente, en tanto que la finalidad de su recurso no es la de defensa de la autonomía local ni de los bienes y derechos que tiene encomendados a través de alguna competencia que le sea propia, sino que en la práctica está ejerciendo una acción popular en nombre de intereses colectivos, lo que no resulta posible. En cuanto al fondo, sostiene que el objetivo que persigue la modificación reglamentaria de regularizar los volúmenes trasvasados, dotándolos de mayor estabilidad interanual, no vulnera la regla establecida por la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015.
El Tribunal Supremo, en línea con lo sostenido por la Administración del Estado y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, niega la legitimación activa del Ayuntamiento de Orihuela y declara inadmisible, por falta de legitimación, el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La legitimación de las entidades públicas para impugnar los actos de otra se sujeta en principio a las reglas generales pero sin perder de vista sus normas específicas, pues, como señalan las SSTC 11/2008, de 21 de enero, y 69/2010, de 18 de octubre, el derecho a la tutela judicial no ampara por igual a los sujetos públicos y privados; solo en supuestos excepcionales una persona jurídico-pública disfruta del derecho fundamental, como cuando ostenta una posición análoga a la de los particulares, en los términos en que esté legalmente establecido para el interés general o en la medida en que ostenta el derecho a no sufrir indefensión procesal.
El Ayuntamiento de Orihuela justifica su legitimación en la defensa del ámbito de su autonomía entendida de una manera amplia, de modo que no puede negarse la legitimación activa a una entidad local cuando se tratade materias que, aun no siendo directamente de su competencia, versan sobre los intereses legítimos de la colectividad a la que sirven, de manera que no puede negarse la legitimación a un ente local que pretende proteger los intereses de los ciudadanos a cuyos intereses debe servir.
En relación con esta controversia debemos destacar en primer lugar que el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción utiliza el criterio de “derecho o interés legítimo” para determinar la legitimación activa de la Administración del Estado, para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones no sujetas a su fiscalización ( art. 19.1.c) de la LJCA). Este criterio, sin embargo, no aparece en el caso de las Administraciones Locales, que sólo tendrán legitimación cuando el acto o disposición afecta al ámbito de su autonomía, lo que supone, en principio, una mayor restricción desde la perspectiva de la legitimación. Pese a ello, el título legitimador debe ser interpretado siempre a la luz del principio pro actione siempre y cuando no suponga, como hemos dicho anteriormente, la legitimación por motivos de pura legalidad.
En nuestro caso, la propia Administración demandante reconoce que el Real Decreto impugnado no afecta al ámbito de su autonomía. Esto es, no afecta a la garantía institucional reconocida en la propia Constitución, ni al desarrollo de dicha garantía que se contiene en las leyes reguladoras de las Corporaciones Locales, y que se concreta básicamente en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.
La autonomía local tiene un contenido mínimo protegido por la garantía institucional que preserva la Constitución, y un contenido más amplio derivado de su configuración legal. Pues bien, ninguno de estos aspectos, según reconoce el propio Ayuntamiento de Orihuela, resulta afectado.
Tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la Corporación.
Consciente la parte de estas limitaciones trata de fundamentar su legitimación en la defensa de los intereses de determinados colectivos de ciudadanos cuya representación se arroga, pero esta argumentación no puede ser aceptada por varios motivos. En primer lugar, porque es objeto de impugnación una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo sus efectos a varias Comunidades Autónomas y numerosos municipios, siendo esta afección de mayor intensidad que la que pueda corresponder a los intereses concretos de colectivos de ciudadanos de un municipio determinado. En segundo lugar, porque esos colectivos tienen sus propios mecanismos de representación que les habilita a intervenir procesalmente en defensa de sus derechos e intereses, sin que se justifique la necesidad de una sustitución en dicha representación. Y, finalmente, porque admitir la legitimación a un Ayuntamiento para impugnar una disposición general cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas por el simple hecho de que afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio supone tanto como reconocerle a las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad cuando de disposiciones generales se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el art. 19 de la LJCA.
Por ello, aunque el principio pro actione nos obligue a no hacer una interpretación restrictiva del art. 19.1.c),en el presente caso atendido el contenido de la norma impugnada y la finalidad perseguida por la misma no puede admitirse legitimación del Ayuntamiento de Orihuela, razón por la que debemos declarar inadmisible el recurso interpuesto frente a el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
La Sentencia objeto de análisis resulta interesante a efectos de interpretar el artículo 19.1.e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Con arreglo a este precepto, están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo “Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales”.
En esta ocasión, el Ayuntamiento de Orihuela se había amparado en este precepto para recurrir el Real Decreto 638/2021, de 27 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura, al considerar que dicha norma afectaba al ámbito de su autonomía en sentido amplio, dado el impacto ambiental que dicha norma iba a producir en el municipio y en sus recursos económicos, por su afección sobre el turismo y el regadío. Sin embargo, el Tribunal Supremo niega tal interpretación y realiza una más restrictiva. De este modo, al no afectar la norma impugnada al ámbito de autonomía del Ayuntamiento recurrente y afectar fundamentalmente a intereses supralocales, niega que su legitimación pueda fundamentarse en la defensa de los intereses de determinados colectivos de ciudadanos y considera que no puede reconocerse legitimación activa al Ayuntamiento. En su opinión, “admitir la legitimación a un Ayuntamiento para impugnar una disposición general cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas por el simple hecho de que afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio supone tanto como reconocerle a las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad cuando de disposiciones generales se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el art. 19 de la LJCA” (FJ 5º).
Enlace web: Sentencia STS 3371/2023, del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 2023.
