Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de septiembre de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 4624/2021, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 3615/2023 – ECLI:ES:TS:2023:3615
Palabras clave: Evaluación ambiental estratégica. Documento de alcance. Documento inicial estratégico. Estudio ambiental estratégico. Instrumentos de ordenación territorial. Instrumentos de planeamiento urbanístico.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la Sentencia de 24 de marzo de 2021, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana. Esta Sentencia había estimado el recurso contencioso-administrativo por la mercantil Quabit Inmobiliria, S.A., contra al Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (DOG nº 8293, de 11 de mayo de 2018).
El Tribunal Supremo debe dar respuesta a tres cuestiones que tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y que consisten en determinar si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma); si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia “neutros” (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia; y qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica. A estos efectos, identifica como normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación el artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; la D.A.10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas; el artículo 22 quinquies dela Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil; los artículos 1.1.b), 5.2. c), 18.1. b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental; y los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.
La parte recurrente fundamenta su recurso en tres motivos. Considera, en primer lugar, que la sentencia impugnada infringe lo dispuesto en el artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por aplicar erróneamente sus previsiones en relación con el Reglamento de Planeamiento de 1978, en concreto su artículo 37.5 , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ya que, en su opinión, ni la normativa ni la jurisprudencia exigen que exista un estudio económico financiero en los planes de acción territorial, ni tampoco que estos estudios prevean indemnizaciones derivadas de posibles “responsabilidades patrimoniales”, sino que se exige una previsión de costes y recursos para la futura ejecución de sus determinaciones. En segundo lugar, que infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo conforme a la cual, sin perjuicio del principio de transversalidad de género, los proyectos normativos pueden ser “neutros” o “nulos” en cuanto a sus efectos en la igualdad de género, de forma que los informes incorporados al expediente pueden limitarse a constatar dicha circunstancia. Y, en tercer lugar, que infringe la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y, en concreto, sus artículos 1.1. b ), 5.2 c ), 18. 1.b ) y 26, al exigir a la Administración autonómica un contenido a su evaluación ambiental no impuesto por la propia ley, además de violar la naturaleza discrecional del ejercicio de la potestad normativa y de la ordenación territorial y urbanística.
El Tribunal Supremo acoge estos argumentos y declara haber lugar y estimar el recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la sentencia nº 132/2021, de 24 de marzo, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada por no ser conforme a Derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) podemos dar respuesta a la primera de las cuestiones planteadas en el auto de admisión en los siguientes términos:
La doctrina sentada en la sentencia nº. 725/2016, de 31 de marzo , no es aplicable a supuestos como el que ahora examinamos, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística, categoría a la que se refiere dicha sentencia, sino ante un instrumento de ordenación territorial, conceptualmente diferenciable de aquél.
Sin perjuicio de lo anterior, dada la naturaleza reglamentaria de los planes de ordenación territorial, como el PATIVEL, en su tramitación deberá incorporarse una previsión suficiente del impacto económico que, en su caso, pudiera derivarse directamente de la aprobación de la norma reglamentaria, atendiendo al contenido material de sus determinaciones” (FJ 6º, apartado V).
“La aplicación al supuesto examinado de la doctrina jurisprudencial que acabamos de establecer en respuesta a la primera cuestión planteada en el auto de admisión conduce directamente a rechazar la fundamentación y conclusión alcanzadas a ese respecto por la Sala de instancia en la sentencia impugnada.
Y ello, por cuanto que en esa sentencia no se ha tenido en cuenta la diferencia conceptual, importante, que existe entre ordenación territorial y ordenación urbanística y, como consecuencia de ello, se ha aplicado a un plan de ordenación territorial como el PATIVEL un régimen jurídico propio de un plan urbanístico, sin atender al verdadero contenido material de sus determinaciones que, lejos de comportar una transformación urbanística directa e inmediata, se limitan a establecer unas líneas directrices generales a modo de marco de referencia al que deberán ajustarse después los instrumentos de planificación urbanística de ámbito territorial inferior.
Además, consideramos que la “memoria económica” incorporada durante la tramitación del PATIVEL debe estimarse suficiente en función del contenido material de las determinaciones del Plan, dado que “del carácter exclusivamente normativo de sus determinaciones se deriva que el PATIVEL no propone ninguna actuación que genere un coste económico, ni su implantación y gestión necesita de la creación de estructuras administrativas nuevas que supongan una repercusión económica nueva en los presupuestos de la Generalitat”.
En este sentido, pese a todo y, aun considerando sus redactores que la citada memoria de sostenibilidad económica no era estrictamente exigible por no comportar el PATIVEL actuaciones de transformación urbanística ( ex artículo 22.4 LSRU), dadas las alegaciones realizadas en el trámite de consulta pública en relación con posibles responsabilidades para la Generalitat derivadas del proceso de desclasificación de suelos por el PATIVEL, estimaron conveniente clarificar dicha cuestión (…)
En consecuencia, a lo vista de lo expuesto, cabe afirmar que la memoria económica incorporada durante la tramitación del PATIVEL debe estimarse suficiente en función del contenido material de las determinaciones del Plan y, por ello, el recurso de casación debe ser acogido en cuanto se refiere a este concreto motivo de impugnación” (FJ 7º).
“(…) Lo que nos requiere el auto de admisión en relación con estos informes de impacto de género, de familia, infancia y adolescencia es que precisemos si los informes “neutros”, en los que se indica la no afectación atales materias, equivalen a su inexistencia.
Pues bien, la respuesta a tal cuestión dependerá del verdadero contenido de tales informes en cada caso concreto que se examine. En consecuencia, podemos establecer la siguiente doctrina jurisprudencial:
Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes “neutros” no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes” (FJ 8º, apartado V).
“(…) de modo análogo a como razonamos en nuestra STS nº. 176/2022, consideramos -en virtud del principio de proporcionalidad- que para poder declarar fundadamente la nulidad del PATIVEL por este motivo, deberían haberse precisado suficientemente cuáles eran las concretas determinaciones incluidas en el plan aprobado que incurrían en contravención del principio de igualdad o que podían afectar desfavorablemente a la familia, infancia o adolescencia; o, de otro modo, debería haberse indicado el motivo por el que se apreciaba que una específica omisión en las determinaciones del plan comportaba una quiebra de aquel principio o dela necesaria protección de la familia, infancia o adolescencia.
Y, en su caso, también debería haberse justificado que esa eventual afectación desfavorable para la igualdad de género, familia, infancia o adolescencia se proyectaba sobre la totalidad del plan y que no bastaba para remediarla con la anulación parcial del mismo, esto es, de alguna o algunas de sus determinaciones.
Nada de esto aparece en la sentencia impugnada ni se precisa en las alegaciones de la parte recurrida en casación y ello nos lleva a la conclusión de que el recurso de casación debe ser acogido en este extremo” (FJ 9º).
“La tercera de las cuestiones de interés casacional que suscita el auto de admisión se refiere al alcance que puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.
Y, una vez más, debemos recordar que esta cuestión debe ser puesta en relación con las circunstancias del caso enjuiciado, dado que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1)no puede hacerse “en abstracto”, prescindiendo del concreto objeto del litigio que estamos examinando. En consecuencia, debemos tener presente que el alcance del estudio de alternativas al que se alude en el auto de admisión debe venir referido a un plan de ordenación territorial como el PATIVEL (…)
Pues bien, con base en lo expuesto podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada, referida al alcance que pueda exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica, referida a un plan de ordenación territorial, en los siguientes términos:
El estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica de un plan de ordenación territorial, debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa” (FJ 10º)
(…) Pues bien, una vez expuestos -en lo que ahora interesa- los aspectos tratados en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica y los términos en que ese examen medioambiental se ha realizado, la Sala no alberga duda alguna de que su contenido es suficiente y adecuado en función de los objetivos, el ámbito geográfico y territorial, y las determinaciones del PATIVEL.
Como antes dijimos, la Sala de instancia estimó que no se había tenido en cuenta la realidad material del suelo afectado, sino solo aspectos económicos, sin atender a aspectos ambientales, paisajísticos o territoriales, optando por la alternativa que menos indemnizaciones generaba.
Sin embargo, el examen de los capítulos 10 a 13 del documento de evaluación, parcialmente transcritos y, singularmente, de los cuadros incluidos en el capítulo 10, evidencia que sí se ha llevado a cabo -en lo sustancial-el análisis de los efectos que el PATIVEL pudiera tener sobre los factores indicados en el artículo 5.1.a) de la Ley 21/2013 y, del mismo modo, que la selección y análisis de las alternativas se ha ajustado a los requisitos legales y a la doctrina jurisprudencial que hemos sentado en el Fundamento anterior.
En consecuencia, también en lo relativo a este motivo de impugnación el recurso de casación debe ser estimado” (FJ 11º)
Comentario de la autora:
Esta Sentencia, que es una de las muchas dictadas por el Tribunal Supremo, desde 2022 (puede verse, por ejemplo, el comentario ya realizado en Actualidad Jurídica Ambiental de la Sentencia de 27 de abril de 2022), en relación con el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (PATIVEL), resulta de interés a efectos de determinar qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.
Con arreglo a la Ley 21/2013, el estudio ambiental estratégico “identifica, describe y analiza los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente derivados o que puedan derivarse de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa” [art. 5.2.c)]. Y, de acuerdo con el artículo 18.1.b), referido a la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, “Dentro del procedimiento sustantivo de adopción o aprobación del plan o programa el promotor presentará ante el órgano sustantivo, junto con la documentación exigida por la legislación sectorial, una solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, acompañada del borrador del plan o programa y de un documento inicial estratégico que contendrá, al menos, la siguiente información: (…) El alcance y contenido del plan o programa propuesto y de sus alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables”. El Tribunal Supremo interpreta que el estudio de alternativas debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, “aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa”. Aplicando esta doctrina al caso concreto examinado, a diferencia de lo que había sostenido el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, considera que el contenido y los aspectos tratados en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica es suficiente y adecuado en función de los objetivos, el ámbito geográfico y territorial y las determinaciones del PATIVEL, ya que se ha llevado a cabo el análisis de sus efectos sobre la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados; y la selección y análisis de las alternativas se ha ajustado a los requisitos legales y a la doctrina jurisprudencial.
En todo caso, aunque el Tribunal Supremo estima el recurso y, en consecuencia, casa y anula la Sentencia impugnada, dado que para resolver el recurso contencioso-administrativo del que trae causa el recurso de casación es preciso el examen e interpretación de la normativa autonómica, que es competencia de la Sala de instancia, retrotrae las actuaciones a fin de que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana dicte nueva Sentencia para que se pronuncie sobre su contenido material y resuelva las alegaciones impugnatorias formuladas por la parte recurrente en la instancia.
Enlace web: Sentencia STS 3615/2023, del Tribunal Supremo, de 4 de septiembre de 2023.
