Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jesús Ernesto Peces Morate)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 4767/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4767
Temas Clave: Evaluación ambiental; Evaluación ambiental estratégica simplificada; Planeamiento urbanístico; Normas subsidiarias; Modificaciones menores de planes y programas
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por un particular contra la Sentencia de 31 de marzo de 2015, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo sostenido por ese mismo particular contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 28 de octubre de 2011, por el que se dispuso aprobar definitivamente la modificación puntual nº 10 de las Normas Subsidiarias del Municipio de Atzeneta d’Albaida, siendo parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma de Valencia y el Ayuntamiento de Atzeneta d’Albaida.
El recurso de casación se fundamenta en cuatro motivos, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En el primero, se alega la infracción de lo dispuesto en los artículos 62.1.e ) y 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 3 , 4.3 , 5.2 y 11 de la Directiva 2001/42/CE , 3.1 , 3.3 , 4 y 5.2 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , y 15.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, así como la doctrina jurisprudencial, ya que la sentencia recurrida declara conforme a derecho el acto recurrido a pesar de que reconoce que el documento de planeamiento no ha sido sometido a evaluación ambiental estratégica, y ni siquiera se ha formulado la consulta previa a los efectos de su sometimiento al órgano ambiental en que reside la competencia para la declaración de existencia o no de efectos significativos para el medio ambiente, declaración que, como tiene expresado el Tribunal Supremo, debe ser suficientemente motivada. En el segundo, la vulneración por la Sala sentenciadora de lo establecido en los artículos 62.1.e ) y 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 14.2 y 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 , y el artículo 3.1 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, sobre Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, así como la doctrina jurisprudencial acerca de la omisión del informe de sostenibilidad económica, dado que la sentencia recurrida confunde el objeto de la modificación, a la que atribuye las características de una operación de dotación en vez de renovación urbana, siendo, en su opinión, los preceptos de la Ley vulnerados de carácter básico, en los que se exige el informe de sostenibilidad económica. En el tercero aduce que se ha conculcado la doctrina jurisprudencial que se cita acerca de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos en el ejercicio de su potestad de planeamiento, según la cual el ius variandi debe estar suficientemente justificado y motivado, lo que en este caso, en su opinión, no sucede. Por último, en el cuarto, considera que se han vulnerado los artículos 24 de la Constitución, 218 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil, al no respetar las reglas de la sana critica en la valoración de la prueba.
Con relación a estos motivos de casación, el Ayuntamiento de Atzeneta d’Albaida, plantea la inadmisibilidad de los dos primeros, por haberse suscitado en ellos cuestiones nuevas o distintas de las alegadas en la instancia. En su opinión, la modificación de las normas subsidiarias objeto de controversia no debía sujetarse a evaluación ambiental, ya que únicamente deberían hacerlo aquellas modificaciones que tuviesen efectos significativos en el medio ambiente, lo que no sucedía, según su criterio, con la modificación impugnada, al no afectar al suelo no urbanizable ni modificar un uso industrial en suelo urbanizable y no ser marco de futuros proyectos sometidos a evaluación ambiental, ni preverse que pudiera tener efectos significativos en el medio ambiente. En su opinión, si no se prevén efectos significativos en el medio ambiente, no es necesario realizar la consulta previa contemplada en el artículo 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril. Por otra parte, considera que la modificación puntual impugnada, dada su escasa entidad, no es necesario que vaya acompañada de un informe o memoria de sostenibilidad económica, debido a que la modificación en cuestión no contempla usos productivos, sino que se destina a un uso meramente dotacional.
Por su parte, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana se opone al recurso de casación interpuesto porque la modificación puntual impugnada no está sujeta a evaluación de impacto ambiental, y tampoco está sujeta a informe de sostenibilidad económica, siendo la potestad de planeamiento discrecional, sin que en el caso enjuiciado se haya procedido arbitrariamente, sino, por el contrario, de acuerdo con la realidad social y en armonía con los intereses particulares a efectos de que éstos queden afectados en la menor medida posible y así lo considera la Sala de instancia en la sentencia recurrida, resultando inadmisible el último motivo de casación, al no contemplarse la posibilidad de invocar el error en la valoración de la prueba entre los motivos de casación, y, en todo caso, es desestimable porque la valoración de la prueba, efectuada por la Sala de instancia, ha sido completa, racional, lógica y acertada.
La cuestión central a dilucidar por el Tribunal Supremo para resolver este recurso es la de si las modificaciones menores de normas subsidiarias del planeamiento de un municipio deben sujetarse a evaluación ambiental estratégica. En particular, se plantea si en estos casos debe pronunciarse el órgano ambiental competente para proceder a la declaración de existencia o no de efectos significativos para el medio ambiente y, en su caso, determinar si la modificación debía ser o no objeto de evaluación ambiental.
El Tribunal Supremo estima los dos primeros motivos de casación invocados y considera innecesario examinar los dos restantes. En consecuencia, declara haber lugar al recurso interpuesto, anula la Sentencia de 31 de marzo de 2015, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, y estima el recurso contencioso-administrativo sostenido contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 28 de octubre de 2011, declarando que dicho Acuerdo y la modificación puntual nº 10 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Atzeneta d’Albaida son radicalmente nulos por ser contrarios a Derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) efectivamente, a pesar de que se trate de una modificación menor del planeamiento urbanístico, para prescindir de la evaluación ambiental recogida por el artículo 3 y concordantes de la citada Ley 9/2006, de 28 de abril , hubiera sido preciso dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4 de la propia Ley, es decir que el órgano ambiental, explicando los motivos de su decisión, hubiese determinado, en la forma prevista en el apartado 2 del mismo artículo 4, si la modificación debía o no ser objeto de evaluación ambiental, según lo ha interpretado esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, entre otras, en sus sentencias de 9 de junio de 2012 (recurso de casación 3946/2008), 4 de febrero de 2015 (recurso de casación 283/2013 ), 1 de abril de 2015 (recurso de casación 3455/2012), 13 de abril de 2016 (recurso de casación 3288/2014) y 25 de mayo de 2016 (recurso de casación 714/2015), y así en esta última declaramos que « cuando al Supremo en su sentencia de fecha 9 de junio de 2012 (recurso de casación 3946/2008)».
Como declaramos en nuestra citada sentencia de 13 de abril de 2016 (recurso de casación 3288/2014), esta interpretación es conforme con la tesis mantenida por la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala 4) de la Unión Europea, de fecha 22 de septiembre de 2011 , al dar respuesta a una cuestión prejudicial planteada en el Asunto C-295-10, y, además, se desprende con claridad de lo previsto ahora en el artículo 6.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que entró en vigor el 12 de diciembre de 2013 y que establece que serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada: a) las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior, b) los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión, y c) los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior” (FJ 2º).
“Pues bien, dado que, sin género de duda, se está ante una actuación de urbanización, contemplada en el artículo 14.1.a)2) del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, le es exigible, en contra del parecer de la Sala de instancia expresado en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, el informe o memoria de sostenibilidad económica requerido por el artículo 15.4 del citado Texto Refundido de la Ley de Suelo , según esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus sentencias de 30 de marzo de 2015 (recurso de casación 1587/2013 ) y 31 de marzo de 2016 (recursos de casación 724 y 725 de 2016 ), en las que se define su alcance y contenido, diferenciándolo del estudio económico-financiero, exigencia que en la actualidad viene impuesta por el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre -B.O.E. nº 261, de 31 de octubre de 2015-, razones todas por la que este segundo motivo de casación debe ser estimado al igual que el primero” (FJ 3º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia es interesante para delimitar el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica. En el caso objeto de análisis, se cuestionaba si la modificación puntual de las normas subsidiarias del planeamiento de un municipio debían sujetarse o no a evaluación ambiental estratégica. El Tribunal Supremo, aplicando aún al caso la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, ya derogada, considera que las modificaciones puntuales de las normas subsidiarias de planeamiento municipales deben ser objeto de evaluación ambiental. Trayendo a colación jurisprudencia anterior del propio Tribunal Supremo y también del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, considera que cuando se prevea que las modificaciones menores pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente deben someterse a evaluación ambiental si el órgano ambiental considera, caso por caso o especificando tipos de planes o programas, que deben ser objeto de evaluación ambiental. Actualmente, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, en su artículo 6.2.a), establece que serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.
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