Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1251/2020 – ECLI: ES:TS:2020:1251
Temas Clave: Actuación Territorial Estratégica. Planificación. PORN. Espacios naturales protegidos. Autorización Ambiental Estratégica. Retroactividad de la norma.
Resumen:
La Sala conoce del recurso de casación formulado por la mercantil “La Española Alimentaria Alcoyana, S.A.” contra la sentencia 234/2018, de 12 de abril, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que a su vez estimó el recurso contencioso administrativo promovido por las asociaciones “Colla Ecologista La Carraca” y “Salvem L’Aquïfer del Molinar” frente a la resolución de la Consejería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana, de 7 de julio de 2014, por el que se aprobaba el Plan de la Actuación Territorial Estratégica (en adelante ATE), denominado Alcoinnova Proyecto Industrial y Tecnológico.
La sentencia de instancia estimó el recurso de las asociaciones recurrentes y declaró la nulidad de la mencionada resolución “en lo que se refiere” a las concretas determinaciones que se contienen en su fundamento undécimo.
La cuestión que suscita interés casacional objetivo es determinar si resulta procedente que la Sala de instancia considere para su decisión lo establecido en la Ley de la Comunidad Autónoma Valenciana 10/2015, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiara, y de Organización de la Generalitat, teniendo en cuenta que dicha Ley es posterior a la aprobación del Proyecto de autos.
Punto de partida: la ATE es un instrumento de planificación territorial que tiene por finalidad hacer efectivos los objetivos de la “Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana”, incluyendo la ordenación urbanística.
A la hora de delimitar la cuestión controvertida, el Alto Tribunal parte de que el proyecto afectaba a terrenos que tenían ya protección ambiental (en particular, al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales La Font Roja), por lo que también incide lo previsto en la Ley autonómica 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana. Conforme a la redacción vigente en el momento de aprobarse la ATE, se detiene en el párrafo 3º de su artículo 33, en el que se disponía que “fuera del espacio natural protegido será de aplicación la normativa sectorial urbanística y medioambiental vigente con las siguientes especificidades…”
El problema que se suscita en este recurso de casación es la modificación introducida en este precepto a través del artículo 84 de la ya mencionada Ley 10/2015, con posterioridad a la aprobación definitiva del ATE de autos. La nueva redacción dice: “Fuera del espacio natural protegido, es decir en el área de amortiguación de impactos, se estará a lo que se disponga en cada uno de los planes de ordenación de los recursos naturales para cada espacio natural protegido declarado”. En síntesis, ya no era la ATE la que podría condicionar las previsiones de los planes de protección ambiental, sino que eran estos los que vinculaban a las Actuaciones Territoriales Estratégicas.
El Tribunal se centra en determinar la incidencia que ese devenir normativo tiene en la sentencia recurrida. La polémica se circunscribe a las denominadas “afecciones medioambientales” y, más concretamente, se detiene en la “afección al PORN Font Roja”. El objeto del debate no es otro que la pretendida aplicación retroactiva de la reforma del ya mencionado artículo 33 de la Ley de 11/1994 que no se realiza hasta el año 2015, una vez aprobada la ATE.
En opinión del Tribunal, la legalidad de un instrumento de ordenación territorial cuando se impugne en vía jurisdiccional no tiene por qué ajustarse a la normativa aplicable en el momento de su aprobación definitiva, cuando se ha llevado a cabo una modificación posterior de tales preceptos.
Conclusión: La decisión de la sentencia de instancia es conforme a Derecho cuando razona que la ausencia de Autorización Ambiental Estratégica de la ATE, así como de todo informe ambiental exigido por la legislación sectorial, lo vicia de nulidad de pleno derecho, De hecho, este fue el auténtico motivo de la declaración de nulidad que se hace en la sentencia de instancia y no el que se quiere traer a revisión por la defensa de la recurrente, por más que ese debate se incluya en el razonamiento para la conclusión de la decisión anulatoria.
Pensemos en las importantes afecciones que puede producir la ATE aprobada en la Red Natura 2000, LlC Y ZEPA de la Sierra Mariola, suelo forestal y en el área de amortiguación del Parque natural de la Font Roja, por no haber sido sometida, previamente su aprobación, a la tramitación y aprobación de la Declaración Ambiental Estratégica.
En definitiva, se desestima el recurso planteado señalándose que la interpretación de los preceptos a que se refiere la cuestión que suscita interés casacional objetivo es la reseñada en el fundamento segundo de esta sentencia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Conforme a esa redacción vigente al momento de aprobarse el ATE, dicho artículo 33 de la Ley de 1994, incluido en el Capítulo referido a la ordenación de los recursos naturales y, en ese concreto cometido, regula la “zonificación“; estableciéndose entonces una detallada regulación de dicha actividad planificadora e imponiendo la necesidad de identificar los valores medioambientales existentes para delimitar el perímetro del espacio natural y “el de su área de amortiguación de impactos” (…)”.
“(…) Los razonamientos expuestos han de vincularse a lo declarado en la misma sentencia –de instancia– en su fundamento décimo, en el que, tras examinar la normativa, en especial medioambiental, aplicable, declara “La aplicación de la citada normativa lleva a concluir, a juicio de esta Sala, la nulidad de la ATE impugnada por no cumplir el Acuerdo de la Memoria ambiental de fecha 29.4.2014 del órgano ambiental las exigencias de una Declaración Ambiental estratégica habida cuenta de las importantes afecciones que como hemos expuesto puede producir la ATE aprobada en la Red Natura 200, LlC Y ZEPA de la Sierra Mariola, suelo forestal y en el área de amortiguación, del Parque natural de la Font Roja, por no haber sido sometida, previamente su aprobación, a la tramitación y aprobación de la Declaración Ambiental Estratégica de acuerdo con lo exigido en el artículo 11.3 y 20 .2 a y c y 5 de la Ley 4/2004 y de los artículos 7 a 14 de la Ley 9/2006 (…)
La propia Administración considera que ha de someter a evaluación ambiental en concreto a la Autorización Ambiental Estratégica el proyecto de obras derivados de la ATE, por lo que con mayor motivo debió haber sido sometido a Informe ambiental estratégico y Declaración ambiental estratégica el propio Plan (…)”.
“(…) Lo que se sostiene en la sentencia de instancia en última instancia y sin dejar de hacer referencia a la reforma de la Ley en 2015, es, en esencia, que pese a la aprobación de la ATE, momento en el cual el precepto cuestionado mantenía la redacción dada en 2013, es lo cierto que la misma normativa del Instrumento de planificación territorial aprobado exigía que ” los proyectos que se deriven de ella“, sí que deberán ser sometidos a la Autorización Ambiental Estratégica; momento en los cuales sí estaría ya en vigor la nueva redacción del mencionado artículo 33 de la Ley de 1992.
Y esa circunstancia, que la misma sentencia tilda de “paradójica“, es la que trae a la aplicación al caso de autos al mencionado precepto, la atípica decisión de exigirse la Autorización Ambiental Estratégica, no en la aprobación de la ATE, sino con la ejecución de los proyectos que en ella ya se autorizan, cuando deba emitirse dicha autorización ambiental.
En suma, no se trata de que la Sala de instancia considere que debe aplicarse retroactivamente a la ATE la reforma de la Ley de 1992 realizada en 2015, sino que ésta, que omite esa Autorización Ambiental antes de su aprobación, obligando a que deban diferirse a los proyectos que en ejecución del Plan de la ATE, es lo que hace necesario que cuando se soliciten las correspondientes licencias para llevar a cabo las previsiones del ATE y deban estos proyectos someterse a la Autorización Ambiental, en ese concreto momento, si estará –en el aspecto temporal que contempla la sentencia, es obvio y obligado por el juego de fechas– ya vigente la reforma de la Ley realizada en 2015 (…)”.
“(…) Partiendo de que el debate sobre la incidencia de la reforma de la Ley autonómica se objetiviza en el sentido de que se cuestiona si puede un Tribunal examinar la legalidad de un instrumentos de ordenación territorial conforme a las exigencias impuestas por una normativa posterior, y con el fin de constar la relevancia que la declaración que ahora se nos pide afecta a la pretensión examinada en el proceso, porque sustancial es a éste la existencia de aquellas pretensiones so pena de someter nuestras sentencias a un mero informe sin la consustancial relevancia propia de nuestras sentencias, debemos declarar, debe concluirse que a tenor de lo razonado, bien que de manera indirecta, en la sentencia recurrida, es ese el debate que se ha suscitado en casación por las partes, lo que obliga a dicho pronunciamiento.
Por ello debemos concluir que, conforme ya se apunta, no es admisible que un instrumento de ordenación territorial, cuando se impugnen en vía jurisdiccional, debe ser examinada su legalidad conforme a preceptos de la normativa aplicable, conforme a la redacción que tuvieran al momento de la aprobación definitiva de dichos instrumentos de ordenación, con exclusión de su posterior modificación de tales preceptos (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo más sobresaliente de esta sentencia es el estudio comparativo que efectúa del contenido del artículo 33-3º de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana antes y después de su modificación por la Ley 10/2015, de 29 de diciembre; y la repercusión de su aplicación al Plan de la Actuación Territorial Estratégica aprobado con anterioridad a la modificación.
La aprobación de la ATE no implica que deba tomarse en consideración la reforma de la Ley del 2015, si bien al diferir la evaluación ambiental a la ejecución de los proyectos que se contemplan en la ATE, es lo que hace que a estos, no a la ATE en abstracto, le sea de aplicación la reforma de 2015. Al solicitarse la autorización ambiental de los proyectos autorizados en la ATE sí debía ya tomarse en consideración la normativa vigente al momento en que se realiza, es decir, el precepto modificado.
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