Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2021 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Calvo Roja)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 790/2021- ECLI: ES: TS: 2021:790
Palabras clave: EIA. Prórroga concesión. Nueva evaluación.
Resumen:
La presente Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 65/2019 interpuesto por Asociación Alianza Mar Blava, contra el Real Decreto 1519/2018, de 28 de diciembre, por el que se otorga la segunda prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos «Casablanca», siendo parte demandada la Administración del Estado, y codemandadas las entidades Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A., Cepsa E.P España, S.L.U., Cnwl Oil España, S.L., y Petroleum Oil & Gas España, S.A. Debe señalarse que la explotación de hidrocarburos citada se encuentra situada frente a las costas de Tarragona, y que fue otorgada por el Real Decreto 3046/1978, de 3 de noviembre, por un período de 30 años, a favor de un grupo de sociedades, que, a día de hoy, está integrado por las codemendadas. La primera prórroga se otorgó por diez años, y fue acordada por Real Decreto 237/2009, de 23 de febrero.
La demandante considera que el Real Decreto es nulo de pleno derecho por el incumplimiento del artículo 5.1.1 del Protocolo Mar adentro de 1994 del Convenio de Barcelona, (aplicable en el Estado español en virtud de la obligación establecida en el artículo 216.2 del TFUE y con arreglo a la adhesión adoptada por la Unión Europea en la Decisión 2013/5/UE). No obstante, subsidiariamente, plantea que la nulidad podría sustentarse, entre otras cuestiones, en el incumplimiento de las obligaciones de evaluación ambiental y participación pública de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental y de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; o subsidiariamente, del artículo 26.2.1 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974.
En esencia, la demandante plantea que la prórroga de la concesión para la explotación de hidrocarburos no es válida en la medida en que el proyecto para el que se solicita no se ha sometido a evaluación de impacto ambiental, ni a la adecuada evaluación de sus repercusiones en los lugares de la red Natura 2000, en especial en la ZEPA ES0000512 Espacio marino del Delta de l’Ebre-Illes Columbretes, ni se ha practicado consulta institucional y de partes interesadas, y participación pública (F.J.2). A ello se suman varios incumplimientos de la Directiva 2013/30/ UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, y que modifica la Directiva 2004/35/CE; y de Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino.
A la vista de las consideraciones de las partes, el Tribunal Supremo desestima el recurso, y ello sobre la base de las siguientes cuestiones:
En primer lugar, porque considera que la prórroga no está afectando a un proyecto entendido en los términos del art. 7 de la Ley de Evaluación Ambiental, por no haber intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento (F.J.6), sino la mera continuidad en el tiempo del título habilitante. En segundo término, tampoco reconoce que haya vulneración del Protocolo del Mar citado ni de la legislación europea o nacional que se ha desarrollado al efecto, en la medida en que sería exigible nueva autorización y evaluación si se realizaran trabajos específicos dentro de la concesión, en desarrollo de su programa de explotación, pero no ante la mera extensión temporal de la concesión (F.J.7). Este mismo planteamiento se mantiene en relación con los incumplimientos planteados en relación con la exigencia de evaluación por afectar a zonas ZEPAs (F.J.8).
El efecto directo de este planteamiento del TS es la desestimación del motivo consistente en la ausencia de consultas en los términos expuestos, en la medida en que se trata de trámites exigibles en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental que, sin embargo, no es exigible en el supuesto de hecho (F.J.9).
De otra parte, en cuanto a los incumplimientos de la legislación relativa a la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, la Sala considera que los mismos no concurren porque no se da el presupuesto de hecho consistente en el otorgamiento o la transmisión de permisos de investigación y concesiones de explotación en el medio marino (F.J.11), ni es posible la exigencia de determinados informes que sólo proceden en los supuestos de evaluación de impacto ambiental de proyectos que, como antes se ha señalado, no concurren en este caso (F.J.12).
Por último, la demandante plantea el incumplimiento de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, por no aportar las empresas concesionarias la necesaria garantía financiera para que la operadora sufrague los costes de las medidas de reparación en caso de derrame (art. 24.1). El Tribunal Supremo desestima también este motivo, en el entendido de que sí se acredita por las codemandadas contar con aval para garantizar las responsabilidades medioambientales de las actividades que realiza en «Casablanca», en el marco del Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, y el Real Decreto 1339/2018, de 29 de octubre, que lo desarrolla, en línea con el principio Quien contamina Paga (F.J.14).
Destacamos los siguientes extractos:
“Partiendo de esas nociones, podemos ya entrar a examinar la cuestión controvertida, esto es, si la segunda prórroga de la concesión, otorgada por el Real Decreto 1519/2018 que es aquí objeto de impugnación, debió haber sido objeto de una previa evaluación ambiental. Veamos.
El artículo 4.1 de la Directiva 2011/92/UE, en relación con el Anexo- I, apartado 14, de la propia Directiva, encuentra su trasposición en nuestra legislación interna en el artículo 7.1.a de la Ley 21/2013, en relación con el anexo I, grupo 2, letra c, apartado 2º, de dicha Ley; y estos preceptos determinan que serán objeto de evaluación ambiental ordinaria, entre otros, los «proyectos» de «extracción de petróleo y gas natural con fines comerciales cuando la cantidad extraída sea superior a 500 toneladas por día en el caso del petróleo y a 500 000 m3 por día en el caso del gas» (…) Basta con remarcar algo que ya hemos señalado: el Real Decreto impugnado, al otorgar la segunda prórroga de la concesión de explotación de hidrocarburos «Casablanca», no puede identificarse con un proyecto, ni constituye, desde luego, un plan o programa, según las definiciones legales que de ellos ofrece la Ley y que antes hemos dejado transcritas.
Estas apreciaciones quedan plenamente respaldadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sirva de muestra la STJU de 19 de abril de 2012, Pro-Braine y otros (Asunto C 121/11 ) (…)
(…) la prórroga que se otorga en el Real Decreto 1519/2018 es, sencillamente, una prolongación temporal del título jurídico habilitante (concesión) del que son titulares las entidades codemandadas. Pero es claro que dicha prórroga no conforma ningún conjunto de estrategias, directrices y propuestas que pudieran considerarse constitutivas de uno de los planes y programas a que se refiere las normas que antes hemos reseñado. Y con la prórroga no se autoriza ningún proyecto, trabajo o instalación, pues su otorgamiento únicamente comporta la ya mencionada prolongación temporal de la concesión (F.J.6)”.
“ (…) En concreto, la parte actora aduce que no se ha prestado especial atención al medio ambiente marino y costero sensible desde el punto de vista ecológico, en particular a las zonas marinas protegidas; y tal desatención se habría producido, según la demandante, en estos aspectos: al evaluar las capacidades técnicas y financieras de las solicitantes (incumplimiento de los artículos 4.6 y 24.1 de la Directiva 2013/30/UE y artículo 3.3 del Real Decreto-ley 16/2017); y al no haber presentado la documentación exigible, entre ellas la evaluación de los efectos medioambientales potenciales determinados resultantes de la pérdida de aislamiento de contaminantes procedentes de un accidente grave (incumplimiento del artículo 11 de la Directiva 2013/30/UE y artículo 6 del Real Decreto-ley 16/2017)…(F.J.11)”.
“(….) Aunque la parte actora no lo menciona en este apartado de la demanda, hay otras normas que, en la línea de lo establecido en el citado artículo 24.1 de la Ley 26/2007, están orientadas a establecer un régimen jurídico de responsabilidad administrativa, objetiva e limitada basado en el principio de ” quien contamina paga”…(F.J.14)”.
Comentario de la Autora:
La complejidad de la aplicación de la evaluación de impacto ambiental vuelve a tener un ejemplo en la Sentencia seleccionada en esta ocasión, al poner de manifiesto cómo una concesión de explotación de hidrocarburos puede seguir ajena a la aplicación de esta técnica, en la medida en que no se considere proyecto con incidencia en la realidad física.
Admitiendo que el planteamiento es irreprochable desde la perspectiva legal, no es menos cierto que genera una cierta intranquilidad que una actividad de repercusión ambiental tan intensa como la explotación de hidrocarburos pueda quedar al margen de estos controles en atención al subterfugio que constituye la mera prórroga del título habilitante que, pese a su incidencia en el entorno tras 30 años de explotación, no se mueve “una coma” del proyecto inicialmente propuesto. Este enfoque traslada, en mi opinión, el foco a los sistemas de supervisión y control derivados del título habilitante, que legitiman el control administrativo de la actividad, pues, de otro modo, el principio de prevención queda en entredicho.
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