Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 4297/2015 – ECLI:ES:TS:2015:4297
Temas Clave: Evaluación Ambiental Estratégica; Planeamiento Urbanístico; Planes Parciales; Modificación de Planes Urbanísticos; Efectos Significativos sobre el Medio Ambiente
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Gavà contra la Sentencia de 12 de abril de 2013, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, estimatoria del recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad NARGAM S.A. contra el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat adoptado el 25 de mayo de 2006, por el que se aprueba definitivamente la modificación del Plan Parcial del sector Llevant-Mar de Gavà (publicado el 9 de febrero de 2010) e, indirectamente, también contra el Plan General Metropolitano aprobado definitivamente el 14 de julio de 1976, en cuanto incluía la finca de la recurrente en un sector de suelo urbanizable no programado.
La cuestión central que se plantea en esta Sentencia es si era o no exigible la evaluación ambiental estratégica para la modificación del citado Plan Parcial y, en consecuencia, si dicho plan parcial era nulo de pleno derecho al no haberse elaborado el informe de sostenibilidad ambiental establecido en la, ya derogada, Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En la medida en que esta Ley exigía el sometimiento a evaluación ambiental estratégica de las modificaciones menores de planes y programas “cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente” (art. 3.3), se trata, en definitiva, de determinar si la modificación del Plan Parcial del sector Llevant-Mar de Gavà se prevé que pueda tener efectos significativos en el medio ambiente.
En el caso concreto, el órgano ambiental competente de la Administración de la Generalitat de Cataluña consideró que la modificación del mencionado Plan Parcial no debía ser objeto de evaluación ambiental por considerar que los cambios que introduce se basan en la reordenación del sector y no son sustanciales a efectos ambientales. El Ayuntamiento de Gavà, tras reconocer la aplicación ratione temporis de la Ley 9/2006 a la modificación del planeamiento impugnada, esgrime como único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la infracción de los artículos 3 y 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y de la jurisprudencia que considera aplicable. En particular, aduce que la Sala de instancia ha desconocido el alcance del pronunciamiento expreso del órgano ambiental competente de la Administración autonómica que se pronunció negativamente sobre la pertinencia de someter a evaluación ambiental la modificación de planeamiento controvertida. Alega, además, que la Sala de instancia ignora la necesaria distinción entre la sujeción a evaluación ambiental de un plan urbanístico y la de sus modificaciones, enfatizando el carácter menor de la modificación concretamente concernida desde la perspectiva ambiental. Finalmente, razona que la resolución recurrida infringe la doctrina jurisprudencial aplicable –SSTS de 9 de junio de 2012, RC 3946/2008 y de 11 de enero de 2013 RC 3719/2010– en tanto que la misma ha establecido que la relevancia ambiental de las modificaciones menores de planeamiento a los efectos de determinar la sujeción o no de las mismas a evaluación ambiental estratégica es algo que corresponde ponderar al órgano ambiental competente en aplicación combinada de los artículos 3.3 y 4 de la Ley 9/2006; y que la concreta determinación de la necesidad de sometimiento a evaluación ambiental estratégica del planeamiento urbanístico debe establecerse no de forma apriorística, sino como consecuencia de una pormenorizada ponderación de las concretas circunstancias concurrentes en cada caso.
El Tribunal Supremo, en cambio, no acoge la argumentación del Ayuntamiento de Gavà y considera necesario el sometimiento a evaluación ambiental estratégica de la modificación de planeamiento impugnada, en la medida en que afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo, lo que determinaba la presunción de que la modificación de planeamiento impugnada tenía efectos significativos sobre el medio ambiente y que por ello debía someterse necesariamente a evaluación ambiental estratégica. Por ello, declara no haber lugar y, en consecuencia, desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Gavà contra la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 12 de abril de 2013.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El motivo no puede prosperar, en el marco de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, por las mismas razones que expusimos en nuestra sentencia de 5 de junio de 2015 (RC 1896/2013 ): ” La Sala de instancia ha acogido la pretensión principal, considerando exigible la Evaluación Ambiental Estratégica de planes y programas -como antes hemos reseñado- por aplicación (1) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Disposición Transitoria Primera, en relación con el artículo 3), (2) de la normativa catalana ( Disposición Transitoria Décima de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre en relación con la Disposición Transitoria Sexta del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña) y (3) de la normativa comunitaria (Directiva 2001/42/CE). Por ello, señala la sentencia de instancia: ” (…) no sólo se hacía necesaria la evaluación ambiental prevista en el ordenamiento jurídico autonómico sino que conforme al ordenamiento jurídico estatal se precisa la evaluación ambiental estratégica”.
El pronunciamiento alcanzado por la sala de instancia coincide plenamente con la ya reiterada jurisprudencia de esta misma Sala, que hemos de reproducir.)
Así, en la STS de 9 de octubre de 2013 (Recurso de casación 3665/2010)
(…) En la misma línea, en la STS de 8 de octubre de 2013 (Recurso de casación 2786/2010) pusimos de manifiesto, en relación, igualmente, con el planeamiento de Cataluña: (…)
(…) tenemos que concluir que los contenidos de la Directiva 2001/42/CE, en orden a los planes y programas incluidos en su ámbito de aplicación, el grado de especificación de la información que ha de contener la información ambiental y el régimen de consultas e información pública, no ofrecen indeterminación, al menos para el caso que nos ocupa, que impidan su aplicación directa.
Por el contrario, no son atendibles las objeciones de que la Directiva no contiene una regulación clara, entre otras razones, según se dice, los apartados 3 y 4 de su artículo 3 dejan en manos de los Estados la decisión sobre la exclusión de la obligación de evaluación de planes de zonas a nivel local que introduzcan modificaciones menores, y aquellos otros, distintos a los mencionados en el apartado 2 del artículo 3, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, para cuyo supuesto los Estados miembros determinarán si el plan o programa de que se trate puede tener efectos medioambientales significativos. Basta señalar que ni se está en presencia de una modificación menor, pues abarca un ámbito territorial discontinuo de 360 hectáreas y menos aún resulta aplicable el apartado 4 del artículo 3, porque la ordenación del territorio está mencionada expresamente en el apartado 2 del artículo 3″.
También debemos destacar la doctrina contenida en al STS de 18 de septiembre de 2013 (Recurso de casación 5375/2010), en supuesto, igualmente correspondiente a Cataluña, y en gran medida coincidente con el de autos:
(…) La LEPP de 2006 identifica en su artículo 3 los planes que deben ser objeto de la evaluación ambiental, que son aquellos planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Y para los casos de planes menores, de reducido ámbito territorial, el artículo 4 exige un análisis previo para determinar si es posible que el plan en cuestión tenga efectos significativos para el medio ambiente, puntualizando que la decisión que se adopte debe ser motivada, pública y adoptada previa consulta a las Administraciones sectoriales implicadas.
(…) Lo que se deduce del apartado a) del artículo 3.2 de la tan citada LEPP, es que cuando el plan o programa y sus modificaciones sean marco para futuras autorizaciones de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, se ha de entender necesariamente que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente cuando afecten a las materias que el precepto enumera, entre ellas, la ordenación del territorio o el uso del suelo.
No obstante, en los demás casos no quedan excluidos los planes, programas o sus modificaciones de una evaluación ambiental, sino que para éstos es aplicable lo establecido en el artículo 3.3 de la misma Ley 9/2006, de 28 de abril, según el cual “en los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente:
- a) Los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial.
- b) Las modificaciones menores de planes y programas. c) Los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a)”.
El artículo 4.1 de la LEPP de 2006, al que se remite, a su vez, como hemos indicado, el artículo 3.3 de la misma, dispone que, en los supuestos previstos en el citado artículo 3.3, el órgano ambiental determinará si un plan o programa, o su modificación, debe ser objeto de evaluación ambiental; determinación que, el apartado 2 del mismo precepto, establece que podrá realizarse, “bien caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, bien combinando ambos métodos, si bien, en cualquiera de los tres supuestos se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el Anexo II”.
(…) El contenido material del planeamiento impugnado en la medida en que afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo determinaba, según lo expuesto con anterioridad, la presunción de que tenia efectos significativos sobre el medio ambiente y que por ello debía someterse necesariamente a EAE. Pero es que, además, la finalidad esencial del Plan impugnado era la adaptación del planeamiento general del municipio de Santa Perpetua de Mogada al Plan Director Urbanístico de Santa María de Gallecs, lo que implicaba, desde el punto de vista de la clasificación y calificación del suelo no solo la desclasificación de suelos urbanizables no programados y su paso a no urbanizables, sino también la creación de cuatro nuevos sectores de suelo urbanizable cuyo desarrollo permitiese la creación de nuevas actividades económicas (dos de ellos, los sectores Castell de Mogada y Can Banús II, incluidos en el término municipal de Santa Perpétua de Mogada); y también contemplaba la delimitación de 8 ámbitos de actuación en suelo urbano que clasificaba como no consolidado, cuya ordenación pormenorizada se difería a futuros Planes de Mejora Urbana (PMU), dando con ello lugar a operaciones de renovación y cambio de usos.
Atendiendo a este contenido de la Modificación del Plan General no puede negarse la afección significativa al medio ambiente que podía tener el Plan, cuando los proyectos que de él derivan actuaciones urbanizadoras para los dos sectores de suelos urbanizables y operaciones de renovación o reforma interior para los ocho ámbitos de renovación urbana- tienen esa evidente repercusión ambiental.
(…) Por último, hemos de hacer referencia a la STS de 20 de marzo de 2013 (Recurso de casación 333/2010):
(…) A su vez, el apartado 3.a) de este mismo artículo 3 establece que “en los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente: los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial”. Y se prevé en el artículo 4 que “en los supuestos previstos en el artículo 3.3, el órgano ambiental determinará si un plan o programa, o su modificación, debe ser objeto de evaluación ambiental”.
En fin, el apartado 3.b) del tan citado artículo 3 dispone que también en los términos previstos en el artículo 4, se someterán a evaluación ambiental cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente “las modificaciones menores de planes y programas”; debiendo tenerse en cuenta que el artículo 2.h) define como tales modificaciones menores los “cambios en las características de los planes o programas ya aprobados o adoptados que no constituyen variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su cronología pero que producen diferencias en las características de los efectos previstos o de la zona de influencia” .
Siguiendo con este orden de cosas, y a los efectos de la determinación de lo que deba entenderse por “efectos significativos en el medio ambiente”, ha de acudirse también al Anexo II de la Ley 9/2006 que relaciona los “criterios” para determinar la posible significación de esos efectos medioambientales.
(…) La proyección al concreto caso ahora enjuiciado de la anterior doctrina jurisprudencial determina que debamos concluir que la Sala de instancia acierta al declarar la necesidad de sometimiento al procedimiento de EAE de la modificación de planeamiento impugnada ya que, como acierta a poner de manifiesto la entidad recurrida en su contrarrecurso, la memoria de la modificación de planeamiento controvertida resulta suficientemente ilustrativa del alcance de la ordenación innovada cuando precisa como motivos determinantes de la necesidad de la modificación los siguientes: “1. Concreción del ámbito, al disponer del topográfico levantado por el desarrollo del Plan Parcial, así como de la revisión de la delimitación de la ZMT. 2. Revisión, por tanto, los cálculos de determinación de los parámetros urbanísticos de aplicación en el sector. 3. Modificación de la propuesta de ordenación de los usos de carácter privado. 4. Respecto a la ordenación de los sistemas, zonas verdes y equipamientos, se reordenan, manteniendo calificada de zona verde la franja norte a lo largo de la Autovía y con la incorporación de una zona de equipamiento frente a la avenida de Europa. Por el contrario, se cambia la zona verde prevista inicialmente perpendicular al mar, para conseguir abrir todo el frente en el uso público, con zona verde que integrará el paseo marítimo peatonal, y equipamientos. También se modifica la vialidad para evitar las calles en callejón sin salida y dar continuidad en la calle de los Tellinaires, como frente del Parque y paseo marítimo.”
Resulta por tanto evidente que, pese a lo que apodícticamente sostuvo en su día el órgano ambiental autonómico en el informe de fecha 25 de mayo de 2009 el contenido material del planeamiento impugnado, en la medida en que afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo determina, según la doctrina jurisprudencial expuesta, la presunción de que la modificación de planeamiento impugnada tenia efectos significativos sobre el medio ambiente y que por ello debía someterse necesariamente a EAE” (FJ 4º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés para determinar el ámbito material de aplicación de la evaluación ambiental estratégica. En particular, ofrece pautas interpretativas para determinar cuándo debe resultar exigible esta evaluación para las modificaciones menores de planes y programas. Con arreglo al artículo 3.3 de la ya derogada Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, en los términos previstos en el artículo 4, debían someterse, asimismo, a evaluación ambiental cuando se previese que podían tener efectos significativos en el medio ambiente las modificaciones menores de planes y programas. El artículo 4, en estos supuestos, atribuía al órgano ambiental la decisión de determinar si una modificación debía ser objeto de evaluación ambiental, consultando previamente al menos a las administraciones públicas afectadas. El Tribunal Supremo, apelando a otras sentencias anteriores, considera en esta Sentencia que la evaluación ambiental estratégica debe resultar exigible para la modificación de un Plan Parcial que afecta a la ordenación del territorio y usos del suelo. Para el Tribunal, el contenido material del planeamiento impugnado, en la medida en que afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo, determinaba la presunción de que tenía efectos significativos sobre el medio ambiente y, precisamente por ello, debía someterse necesariamente a evaluación ambiental estratégica.
A pesar de que la Ley 9/2006 a que se refiere la Sentencia ya está derogada, el criterio jurisprudencial es extrapolable a la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Esta Ley sujeta evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los planes y programas (art. 6.2). En estos casos, el órgano ambiental, teniendo en cuenta el resultado de las consultas realizadas y de conformidad con los criterios establecidos en el anexo V, formulará el informe ambiental estratégico, que determinará o bien que el plan o programa debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria porque pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente, o bien que no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, en los términos establecidos en el informe ambiental estratégico (art. 31.2). Habrá que tener en cuenta a la hora de interpretar estos preceptos la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con arreglo a la cual se presume que tiene efectos significativos sobre el medio ambiente la modificación menor de un plan cuyo contenido material afecta a la ordenación del territorio y usos del suelo.
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