Sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2888/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:2888
Palabras clave: Política Agrícola Común. Ayudas. Condicionalidad. Agricultura. Fertilización sostenible. Agua. Suelo. Proporcionalidad. No discriminación.
Resumen:
El Tribunal se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la organización UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA contra el Real Decreto 1049/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas en el marco de la Política Agrícola Común que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI).
La cuestión controvertida se centra en una disposición del Anexo II de esta norma dedicado a las Buenas condiciones agrarias y medioambientales (BECAM) del ámbito de clima y medio ambiente, concretamente a la BECAM núm. 10, dedicada a la “fertilización sostenible”, que se incluye en el apartado 5 del Anexo, referido a los aspectos principales agua y suelo.
Considera la parte actora que las exigencias contenidas en la BECAM 10 vulneran el artículo 13, apartado 2, párrafos primero y segundo del Reglamento UE 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), que permite a los Estados miembros establecer medidas complementarias a las establecidas en el Anexo III siempre que no sean discriminatorias y siempre que sean proporcionales y acordes con las necesidades aportadas.
En su opinión, la condicionalidad de la “fertilización sostenible” no está contemplada en el Reglamento europeo, y se traduce en una elevación de la exigencia medioambiental de la norma nacional sobre la norma comunitaria que repercute negativamente en las pequeñas granjas familiares.
Esgrime a su favor los siguientes argumentos:
-El objetivo principal de esta BECAN fue descartado tanto por el Parlamento Europeo como por el Consejo -codecisión-.
-Las prácticas que exige superan la naturaleza complementaria de los objetivos principales establecidos en el anexo III del Reglamento (UE) 2021/2115.
-Al ir más allá de la complementariedad, resulta discriminatoria respecto al resto de los agricultores de la UE.
-Vulnera lo establecido en el art. 13 del Reglamento (UE) 2021/2115.
-La gestión sostenible de los nutrientes forma parte (en el período 2023-2027) de los servicios de asesoramiento a las explotaciones [ letra g) del apartado 4 del artículo 15 del Reglamento (UE) 2021/2115], por ello, se trata de un objetivo principal distinto de los establecidos en el anexo III del Reglamento (UE) 2021/2115.
A sensu contrario, el Abogado del Estado señala que lo que descartaron las instancias europeas fue una norma BECAM específica sobre el uso obligatorio por parte de los agricultores de una herramienta informática de sostenibilidad agraria para nutrientes. Añade que la BECAM 10 impone determinadas obligaciones a los beneficiarios de ayudas de la PAC sobre los extremos que deben reflejarse en el cuaderno de explotación y resulta complementaria a los objetivos principales establecidos en el anexo III del Reglamento (UE), con una mayor ambición medioambiental por parte de España en línea con el nuevo enfoque de la PAC. Asimismo, considera que la situación de los agricultores españoles es similar a la del resto de la UE.
Para la resolución del pleito, el Tribunal efectúa un estudio sobre las ayudas de la política agrícola común de la Unión Europea y las condiciones para obtenerlas. Se centra en el alcance del artículo 12 del Reglamento (UE) 2021/2115, sobre el sistema de condicionalidad y la necesidad de su inclusión en los planes estratégicos de la PAC de cada Estado miembro. Pone de relieve que conforme a su artículo 13.2, se pueden establecer normas complementarias siempre que reúnan la triple condición de no ser discriminatorias, ser proporcionadas y acordes con las necesidades observadas.
Conforme a estas premisas, el Tribunal no aprecia que exista discriminación con el resto de los agricultores de la UE, máxime cuando se trata de una afirmación por parte de la recurrente carente de pruebas. En su opinión, la no incorporación de la tan reiterada BECAM en la normativa comunitaria no significa que posteriormente no pueda ser incluida por un Estado miembro como norma complementaria, por cuanto lo que fijan las instituciones europeas es un estándar común. Entiende que la existencia de un registro de aporte de nutrientes en el correspondiente cuaderno de explotación ya estaba contemplada en el RD 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuación para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios.
En definitiva, “no hay ninguna prohibición que impida a la autoridad nacional incorporar una exigencia como la contenida en la BECAM núm. 10 del Reglamento, ni se ha justificado que ésta sea desproporcionada, ni contraria a los objetivos perseguidos por la nueva normativa comunitaria”, por lo que se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) “5. Aspectos principales: Agua y suelo. BCAM 10. Fertilización sostenible. Se deberá cumplir con las siguientes obligaciones de acuerdo con el calendario y condiciones establecidas en el Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas para la nutrición sostenible en los suelos agrarios. – Todas las operaciones encaminadas a aportar nutrientes o materia orgánica al suelo deben estar correctamente registradas en el cuaderno de explotación. – La explotación, cuando proceda, debe contar con un plan de abonado para cada unidad de producción de la misma. – Aplicación localizada de purines y enterrado de estiércoles sólidos en las superficies agrícolas”(…)”.
“(…) Sobre esta última cuestión -la de la discriminación- hemos de señalar que para su posible apreciación hubiera sido necesario que la parte actora acreditara que en otros países de la Unión Europea no se ha establecido una condicionalidad igual o semejante, haciéndose uso de la posibilidad de introducir normas complementarias que permite el artículo 13.2 del Reglamento comunitario. Estamos en presencia, por tanto, de una alegación sin pruebas que la justifiquen por lo que no puede ser acogida.
Por otra parte, la no incorporación de esta BECAM como objetivo principal por parte del Consejo de la Unión Europea y del Parlamento europeo, pese a estar propuesta por la Comisión Europea, no significa per se que esté limitado el margen de los Estados miembros para poder introducirla como norma complementaria, tal y como autoriza el artículo 13.2 del Reglamento comunitario. Ya vimos en el fundamento segundo de esta sentencia que uno de los objetivos del nuevo Reglamento comunitario es permitir más flexibilidad para los Estados miembros de la UE en la adaptación de las medidas a los contextos locales. Ello significa que las instituciones europeas fijan un estándar común que no impide la existencia de particularidades a nivel estatal. La no inclusión de un objetivo dentro de ese estándar común no significa que dicho objetivo, a través del establecimiento de una condicionalidad, no pueda ser introducido posteriormente por el Estado en su normativa interna, siempre que se sujete a los límites marcados por el artículo 13.2. (…)”.
Comentario de la Autora:
La nueva política agraria común para el período 2023-2027 trae a un primer plano la necesidad de que la agricultura contribuya a los objetivos climáticos y medioambientales de la UE recayendo una mayor responsabilidad en los Estados miembros. La exigencia de que España haya contemplado en su normativa como buena condición agraria y medioambiental la “fertilización sostenible”, en modo alguno contraviene la normativa comunitaria y además responde a la necesidad de cumplir las condiciones establecidas en el Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas para la nutrición sostenible en los suelos agrarios. Se trata de una medida incluida en el RD 1049/2022, de 27 de diciembre, no discriminatoria, proporcionada y acorde con las exigencias establecidas.
Enlace web: Sentencia STS 2888/2024 del Tribunal Supremo, de 27 de mayo de 2024
