Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jose Juan Suay Rincon)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 4819/2013
Temas Clave: Autorización ambiental; silencio administrativo; autorización contra legem.
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la empresa “XAVIKER, S.L:” contra la Sentencia de la Sección Tercera de a Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJC que resolvió i desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma empresa contra la desestimación presunta por silencio de la solicitud cursada el 24 de enero de 2008 al Jefe de la Oficina de Gestión Ambiental Unificada (O.G.A.U.) de Lleida del Departamento de Medio Ambiente de la GENERALIDAD DE CATALUÑA solicitando ” se tenga por otorgada por silencio administrativo la autorización ambiental solicitada, que fue presentada ante el Ayuntamiento de Gimenells i Pla de la Font el dia 1 de junio de 2007, de acuerdo con lo que establece el articulo 21 de la Ley 3/1998, de Intervención Integral de la Administración Ambiental , expidiéndose el correspondiente certificado acreditativo de su otorgamiento por silencio administrativo, sin perjuicio de que se dicte en su día resolución expresa confirmatoria de esta autorización ambiental “, en relación a las parcelas 13, 16, 17, 18, 20, 21, 51 y 58 del Polígono 8, para la construcción de una planta de reciclaje integral de residuos sólidos urbanos (RSU) en el municipio de Gimenells i Pla de la Font.
El Tribunal Supremo inadmitió algunos de los motivos alegados y admitio´a trámite parte del motivo que al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1988, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , (LRJCA), reprocha a la Sala de instancia la infracción del artículo 43 de la Ley 29/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), en relación con el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS) de 1992 (ahora, artículo 8.1.b) TRLS de 2008).
El Alto Tribunal se respalda en varias sentencias previas para argumentar que no se pueden adquirir por silencio facultades contra legem. Dichas sentencias se fundamentan en la legislación básica administrativa, el art. 43.2 y también en la legislación urbanística que ha introducido dicho aspecto expresamente en el ordenamiento jurídico. Por la ley 19/1975 y luego mantenido en la redacción del TR LS del 1976; la ley 8/1990, TRLS de 1992; la Ley 6/1998 e incluso la LS 2008, que aunque no sea aplicable al caso por temporalidad también considera oportuno mencionarla, así como la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, la cual instaura el silencio negativo del silencio para el caso de que una vez transcurrido el plazo máximo de diez meses, establecido para resolver expresamente la solicitud de esas autorizaciones, la administración no haya cumplido con su obligación de resolver.
Destacamos los siguientes extractos:
”Con base en ello, en la parte dispositiva de la sentencia declaramos como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b ), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.
Por ello, habiendo declarado la sentencia de instancia que la autorización solicitada por el recurrente no se ajusta a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, resulta clara su imposible obtención por silencio administrativo positivo”.
Esta doctrina jurisprudencial resulta aplicable al caso, en la medida que lo que el interesado solicita no se ajusta al ordenamiento jurídico, tal y como quedó confirmado en instancia. Ciertamente, no cabe acoger algunas afirmaciones vertidas en la sentencia impugnada, si llegaran a entenderse en el sentido de que sobre el particular ha de recaer la carga de probar que su actuación ha sido conforme a Derecho. Porque, es más bien a la Administración, en tanto que invoca la improcedencia de aplicar la regla del silencio la que ha de aportar las razones justificativas precisas que llevan a su exclusión y, en su caso, a ella corresponde también trasladar a los órganos jurisdiccionales competentes la convicción de que la actuación que el particular pretende desarrollar no se ajusta a los cauces legales.” (F.J.4)
“Siendo así que lo que en verdad ha sucedido es que, a tenor de lo expuesto, no procede en este caso deducir los efectos propios derivados de la aplicación del silencio administrativo, por tratarse de un supuesto excluido de su ámbito de aplicación, por virtud de lo dispuesto por una norma de rango legal, lo que resulta conforme con la doctrina jurisprudencial antes transcrita.
Aunque no es de aplicación al caso por razones temporales –como tampoco lo es el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio–, el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, ha venido a restringir aún más la posibilidad de obtención de licencias por silencio, al establecer con carácter general en su artículo 23 el silencio negativo respecto de las solicitudes de licencias para todos los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo que en el propio precepto se relacionan, entre los que se incluyen ” .. b/ Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta “.
Por tanto, la tendencia legislativa apunta con claridad en el sentido indicado. Y, así, pues, no cabe adquirir por silencio facultades extra legem , si lo dispone una Ley. Como sucede en el supuesto sometido ahora a nuestro enjuiciamiento, en que así viene dispuesto tanto por la legislación autonómica de aplicación, como por la normativa estatal básica. En tal supuesto, las exigencias impuestas por nuestro ordenamiento jurídico no resultan desatendidas.” (F.J.4)
“(…) al momento de iniciarse el procedimiento, estaba ya en vigor la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, por la que se incorpora al ordenamiento interno español la Directiva 96/6 1 / CE del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación, que establece en su artículo 21 como plazo máximo para resolver la solicitud de estas autorizaciones el de diez meses, pasado el cual sin haberse notificado resolución expresa se entenderán desestimadas, instaurando así sentido negativo del silencio, cuya explicación se contiene en la Exposición de Motivos de la Ley debido a que ” en el artículo 8 de la Directiva 96/61/CE se exige de forma expresa que este tipo de instalaciones cuenten con un permiso escrito en el que se incluya el condicionado ambiental de su funcionamiento, lo que impide la aplicación del silencio positivo “. (F.J. 5).
Comentario de la autora:
La Ley 16/2002, ha optado por instaurar el silencio negativo en los procedimientos de autorización ambiental, legislación a la que deben adaptarse las normativas ambientales autonómicas en relación con el sentido del silencio. Esta opción la consideramos positiva en tanto que previene de los conflictos como el de autos.
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