Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 579/2025- ECLI: ES: TS: 2025:579
Palabras clave: Concesión de aguas. Regadíos. Evaluación de impacto ambiental. Proyecto sustantivo.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación núm. 6217/2022 interpuesto por la asociación Plataforma Ecologista de Ávila, contra la sentencia núm. 685/2022, de 2 de junio, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede Valladolid, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm.1516/2020. Son partes recurridas, la Administración General del Estado, y la entidad Vivero El Pinar, Sociedad Cooperativa.
El recurso contencioso-administrativo interpuesto por la asociación ya citada impugnaba la resolución de 16 de octubre de 2020 de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Duero, que otorgó a la Sociedad Cooperativa una concesión de aguas subterráneas con destino a riego procedentes de la masa de agua «Valle de Amblés» en el término municipal de Muñana (Ávila). En este sentido, el recurso se fundamentaba en la falta de la preceptiva declaración de impacto ambiental y el incumplimiento del volumen de aguas concedido (F.J.1).
Se plantea, así, cuestión con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, en orden a precisar y complementar la jurisprudencia sobre si el otorgamiento de concesión de aguas subterráneas con destino a riego, sustentada en proyectos de extracción y transformación en regadío de terrenos, que han de someterse a evaluación de impacto ambiental, precisa, a su vez, de evaluación ambiental previa de los referidos proyectos, con independencia del órgano a quién corresponda efectuar aquella. En este sentido, el Tribunal Supremo considera que deben ser objeto de interpretación los artículos 7, 9, y 45 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, en relación con lo establecido en el anexo 2 de la Ley, grupo 1.c) 2º y grupo 3.a) 3º y artículo 115.2 k) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
Al respecto, el Tribunal señala que la cuestión con interés casacional ya había sido objeto de consideración en la Sentencia 1.776/2024, de 6 de noviembre (F.J.7), de forma que el Tribunal mantiene la idea de que resulta artificial separar la concesión de regadío de la autorización del proyecto de extracción y transformación del regadío, y que precisa , previa evaluación de impacto ambiental con carácter previo, de forma que este procedimiento se convierte en pieza clave para otorgar, en su caso, la respectiva concesión (Fs. Js. 7 y 8). Para el Tribunal procede casar la Sentencia impugnada, y estimar el recurso el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día, anulando, por ser contraria a derecho, la resolución de 16 de octubre de 2020 de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Duero que otorgó al Vivero El Pinar, Sociedad Cooperativa Limitada, una concesión de aguas subterráneas con destino a riego procedentes de la masa de agua “Valle de Amblés”. No obstante lo anterior, debe indicarse que se trata de una estimación parcial, puesto que el Tribunal remite a la Sala de instancia la determinación de la forma concreta en la que debe inutilizarse el aprovechamiento privativo cuyo otorgamiento se ha anulado, en ejecución de la sentencia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Así pues, al amparo del art. 7.2.a) en relación con el anexo II, Grupo 1, apartado c) de la Ley 21/2013 -sin perjuicio de que, eventualmente, pudieran ser también de aplicación otros de sus apartados-, un proyecto de transformación de secano en regadío de 10 o más hectáreas, como el que sustenta la concesión de autos, requiere de evaluación ambiental simplificada.
Se trata, por tanto, de determinar si puede otorgarse la concesión de aguas subterráneas para llevar a cabo el riego de esta superficie sin que previamente se haya obtenido esta preceptiva evaluación ambiental del proyecto de transformación en regadío que la sustenta, sea quien sea el órgano competente para promoverla en su condición de órgano sustantivo, esto es, bien la propia Confederación bien otro órgano con competencia sustantiva, v.gr., en materia de agricultura, pues de lo que no cabe duda alguna es de que una actuación consistente en la transformación de secano en regadío de 10 o más hectáreas no puede ser iniciada si previamente no ha obtenido una evaluación ambiental simplificada en los términos establecidos en los arts. 45 y ss de la Ley 21/2013.
La sentencia recurrida no cuestiona que tal evaluación ambiental pueda ser necesaria, pero entiende que no debe solicitarse en el procedimiento de otorgamiento de la concesión, sino en el marco del proyecto que autorice la transformación en regadío y por el órgano a quien competa la autorización de ese proyecto -sea la Confederación u otro órgano-, pero no en el marco de la concesión discutida que no autoriza -dice- ningún proyecto, como exige el art. 9 de la Ley 21/2013 para imponer el trámite de evaluación ambiental; y entiende que la resolución de otorgamiento de la concesión deja a salvo la necesidad de solicitar la evaluación ambiental en el procedimiento de autorización de aquel proyecto al disponer en su condicionado, al amparo del art. 59.8 TRLA, que el otorgamiento no exime al concesionario de la obtención de las autorizaciones que fueran pertinentes para el ejercicio de su actividad y, por tanto, también de la evaluación ambiental que pueda ser necesaria (…).
B.- Así centrada la cuestión, el planteamiento de la sentencia recurrida, que considera ajena a una concesión de aguas subterráneas para riego la preceptiva evaluación ambiental que requiere el proyecto de transformación en regadío que la sustenta, no puede ser compartida porque ni se ajusta a las características de la concesión de que se trata y al uso mismo que se concede, intrínsecamente ligado al terreno al que se destina, ni responde a la explotación racional y sostenible del recurso público concedido que demanda la legislación de aguas, tanto interna como europea.
(….) Por tanto, no es posible otorgar una concesión de aguas para riego si el terreno al que va destinado el uso concedido no es, en sí mismo, apto para el riego, pues faltaría un elemento esencial de la concesión de aguas que afecta al propio uso que va destinada a satisfacer. Y no puede considerarse apto para el uso solicitado-el riego- un terreno de 10 o más hectáreas que va a transformarse de secano en regadío, si no ha obtenido previamente la preceptiva evaluación de impacto ambiental simplificada que determina el art. 7.2.a) en relación con el anexo II, Grupo 1, apartado c) de la Ley 21/2013, y, caso de ser necesaria, la autorización misma para dicha transformación del suelo de secano en regadío.
El planteamiento de la sentencia recurrida parte de una descomposición artificiosa del objeto de la concesión de aguas con destino a riego que la desvincula o abstrae del uso mismo pretendido con el aprovechamiento el riego de una determinada superficie, prescindiendo de la inescindible vinculación entre el uso concesional y el terreno al que se destina.
(…) Pero en cualquier caso, aunque, por hipótesis, puedan separarse una concesión para autorizar un aprovechamiento de aguas subterráneas para riego -en todo caso competencia de la Confederación- y la autorización de un proyecto agronómico para la transformación de secano en regadío -que puede corresponder a los órganos competentes en materia de agricultura-, cuando este proyecto de transformación en regadío necesita de evaluación ambiental preceptiva, no es posible otorgar el instrumento imprescindible para que dicha transformación se produzca -la concesión de aguas- si la transformación misma no ha recibido la preceptiva evaluación ambiental y, caso de ser necesaria, la autorización sustantiva correspondiente. Cuando la actividad principal a la que se orienta el proyecto que sustenta la concesión de aguas para riego -la transformación de un terreno de cierta extensión de secano en regadío- necesita de evaluación ambiental, no es posible autorizar la actividad que se erige en instrumento esencial de aquélla -la concesión de un aprovechamiento de aguas para riego- sin que previamente aquella evaluación ambiental se haya emitido.
Lo contrario -como entiende la sentencia recurrida-, esto es, otorgar la concesión de aguas con destino a riego, desconociendo si esa evaluación ambiental se ha emitido y remitiéndose para ello a una eventual autorización de tal proyecto de transformación, permite que ese proyecto pueda materializarse sin haber sido ambientalmente evaluado, en abierta contravención de las exigencias que derivan de la legislación ambiental citada y de la propia legislación de aguas que obliga a los organismos de cuenca, en las concesiones y autorizaciones que otorguen, a adoptar las medidas necesarias para hacer compatible el aprovechamiento con el respeto del medio ambiente (art. 98 TRLA)…(F.J7)”.
Comentario de la Autora:
Una vez más, la Sentencia seleccionada en esta ocasión evidencia las dificultades prácticas del ámbito de aplicación de la evaluación de impacto ambiental de proyectos. Al respecto, la Sentencia es de gran interés por situar la aplicación de este procedimiento en un momento anterior a cualquier otro tipo de intervención como la que, en el caso concreto, representa la concesión de regadío, garantizando una protección integral del bien jurídico que nos ocupa.
En mi opinión, la Sentencia hace un análisis muy fino y acertado de cómo deben estar conectados los proyectos concretos y los aprovechamientos de agua a los que pueden dar lugar, en el sentido de aprehenderse como un todo, que impide obviar el requisito ineludible de la evaluación de impacto ambiental. En este sentido, es importante insistir en la capacidad preventiva de esta técnica y en la relevancia de que la misma sea susceptible de una aplicación transversal, cualquiera que sea el ámbito en el que pueda desarrollarse un proyecto con repercusión sobre el medio ambiente, porque ello permite extender la garantía de tutela que este tipo de procedimientos representa.
Enlace web: Sentencia STS 579/2025 del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2025
