Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de octubre de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 4899/2024 – ECLI:ES:TS:2024:4899
Palabras clave: Planes hidrológicos. Legitimación. Trasvase. Usos. Infraestructuras. Caudales ecológicos.
Resumen:
El Alto Tribunal se pronuncia sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto por parte del Ayuntamiento de Castril de la Peña y de la Plataforma para la Defensa del Río Castril Siglo XXI, contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 6 de febrero de 2023, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de diversas demarcaciones hidrográficas, entre ellas la del Guadalquivir.
El recurso se dirige contra determinadas disposiciones normativas del Anexo VII y, en particular, contra las disposiciones y acuerdos en relación con el trasvase desde la presa El Portillo hasta el municipio de Baza y la sobreexplotación de los acuíferos de la Sierra de Baza.
Es parte demandada la Administración General del Estado y codemandada la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
El objeto de recurso se ciñe básicamente a la ejecución de las obras realizadas entre los años 2008 a 2010 y las restantes proyectadas en el valle del río Castril para el trasvase desde el río hasta el municipio de Baza. Las recurrentes concretan su impugnación, refiriéndose a las restricciones al uso, prioridades de usos y asignación de recursos del apéndice 1, así como al régimen de caudales ecológicos en condiciones ordinarias. Cuestionan el programa de medidas contenido en el Anejo n.º 11 de la Memoria, “Inversiones del Programa de Medidas”, que recoge la infraestructura de abastecimiento desde el embalse del Portillo al municipio de Baza.
Se amparan en que la Memoria del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, con fecha de publicación enero de 2023, establecía que la mejor opción respecto a la obra de trasvase indicada era acabar con la obra ya iniciada. Entienden que estas obras son ilegales al no estar respaldadas ni por el Real Decreto de Sequía 1419/2005, ni por el Real Decreto Ley 9/2006, ni por la Orden Ministerial de fecha 21 de noviembre de 2006; por lo que no pueden ser convalidadas por la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados y, por tanto, carecen de cobertura legal.
Señalan que existen alternativas para garantizar el abastecimiento de agua a Baza, pero la Confederación Hidrográfica continúa empeñada en llevar a cabo un proyecto que adolece de múltiples irregularidades legales. Invocan la importancia de la protección del medio ambiente, la afectación de las obras de emergencia a los vecinos de la zona, señalando la ausencia del estudio de impacto ambiental en el proyecto, y la declaración del valle del río Castril como “Paisaje Agrario Singular”.
Asimismo, las demandantes cuestionan el caudal ecológico aguas abajo del citado embalse, cifrado en 1.000 l/s en el apéndice 6.1.4.
Por su parte, el Abogado del Estado plantea la falta de legitimación activa del ayuntamiento y de la Plataforma al considerar que ambos tienen un ámbito de actuación local, y lo que se impugna es una disposición de carácter general que afecta a intereses supralocales. En relación con las obras realizadas, alega que su aprobación se realizó en el marco del RD 1419/2005, de 25 de noviembre, y se concretó en el Acuerdo firmado por la Ministra de Medio ambiente de 21 de noviembre de 2006.
Con carácter previo, el Alto Tribunal acoge la cuestión procesal referida a la falta de legitimación del ayuntamiento. Postura que ratifica en el hecho de que la Administración Local únicamente está legitimada cuando el acto o disposición afecta a su autonomía, lo que no ocurre en este caso. En su opinión, tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la corporación. En definitiva, al no resultar afectado el ámbito competencial de la entidad local ni en lo que respecta a la garantía institucional ni en lo relativo a su ejercicio, la Sala declara la inadmisibilidad del recurso formulado por el ayuntamiento.
Diferente suerte corre la falta de legitimación de la Plataforma, que no es acogida por el Alto Tribunal. Sobre la base de la normativa de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia; y teniendo en cuenta que es una asociación fundada en noviembre de 2007, cuyos fines principales son la defensa de los valores ecológicos, paisajísticos, faunísticos, naturales y etnológicos del río Castril y su entorno; está perfectamente legitimada para entablar la acción.
En cuanto al fondo del asunto, el Alto Tribunal concede una especial importancia a lo establecido en el apartado 4.1 de la ficha 6 “Mantenimiento de la garantía en un contexto de incertidumbre climática”, dentro del esquema de Temas importantes. Las obras se identifican como una de las grandes cuestiones en la zona del Alto Guadiana Menor, para garantizar el abastecimiento de las localidades de Baza, Caniles, Zújar y Freila, y allí se señala que actualmente existe una conducción en avanzado estado de ejecución desde el embalse de El Portillo hasta Baza, cuya conclusión requiere actuaciones puntuales. Se añade que la obra no está destinada a trasvasar la práctica totalidad del río Castril sino que la conducción Portillo-Baza está bien dimensionada para su propósito real, que es llevar agua a dichas poblaciones, con unas necesidades en torno a 3 hm3 anuales y para las cuales el vigente Plan Hidrológico reserva un máximo de 4 hm3.
Con estos antecedentes y los expuestos anteriormente sobre la Resolución de la Ministra de Medio Ambiente de noviembre de 2006; el RD 1419/2005; la declaración de constitucionalidad de la Disposición Adicional Decimoquinta introducida en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, por la que se convalidaron todas las obras y actuaciones relativas a la ordenación de los recursos hídricos en las cuencas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro; así como del expediente administrativo y de la jurisprudencia de la propia Sala, el Tribunal concluye que las obras son conformes al ordenamiento jurídico, máxime cuando la reserva de recursos para el abastecimiento urbano desde el embalse del Portillo se realiza por razones de garantía de suministro y calidad del recurso.
En segundo lugar, la recurrente cuestiona el régimen de caudales mínimos en la masa de agua en condiciones ordinarias. En concreto, hace referencia al caudal ecológico aguas abajo del citado embalse, cifrado en 1000 l/s en el apéndice 6.1.4. Al efecto, aporta diversos informes y estudios de carácter medioambiental referidos a los valores naturales y ecológicos del río Castril, y el impacto negativo que tendrían sobre el mismo los caudales ecológicos contenidos en el Plan Hidrológico, además de cuestionar la conducción de agua.
El Tribunal entiende que tales informes no permiten sustituir el régimen de caudales ecológicos fijado por la Administración, “por cuanto no se ha cuestionado la metodología o técnica utilizada por la misma para la fijación de los caudales ecológicos, ni menos que ésta haya incurrido en infracción del ordenamiento jurídico o sea irrazonable o ilógica”.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La autonomía local tiene un contenido mínimo protegido por la garantía institucional que preserva la Constitución, y un contenido más amplio derivado de su configuración legal. Pues bien, ninguno de estos aspectos resulta afectado.
Tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la Corporación.
Como hemos puesto de manifiesto en sentencias anteriores en relación con impugnaciones de Ayuntamientos al mismo Real Decreto objeto del presente recurso [STS n.º 772/2024, de 8 de mayo (recurso 459/2023)], ni siquiera una referencia genérica a las competencias municipales de abastecimiento de agua a la población, pueden servir para afirmar la legitimación activa del municipio.
En primer lugar, porque es objeto de impugnación una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo sus efectos a varias Comunidades Autónomas y numerosos municipios, sin incidir su contenido en concretas competencias municipales de un ayuntamiento determinado, sin que ninguno de sus mandatos incida en las referidas competencias municipales que permanecen incólumes.
En segundo lugar, porque la posible afección a intereses concretos de colectivos de ciudadanos del municipio recurrente permite activar sus propios mecanismos de representación y defensa, mecanismos que les habilitan para intervenir procesalmente sin que se justifique que el ayuntamiento tenga que subrogarse en esos intereses y representación.
Y, finalmente, porque admitir la legitimación de un Ayuntamiento para impugnar una disposición general cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas por el simple hecho de que afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio, como alega en el presente caso el Ayuntamiento demandante, supone tanto como reconocerle a las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad cuando de disposiciones generales se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el artículo 19 de la LJCA (…)”.
“(…) Así, la alternativa propuesta por el Plan es acabar la obra ya iniciada, al identificarla como Alternativa 0 Tendencial, lo que supone, según el propio Plan, una situación de no actuación, más allá de lo que actualmente está puesto en marcha. Además, de las otras alternativas mencionadas, señala el documento que la opción elegida, junto con la opción consistente en el uso para abastecimiento del manantial de Siete Fuentes son las que proporcionarían agua de buena calidad natural (…)”.
“(…) Así, tales obras fueron autorizadas en su día mediante la Resolución de la Ministra de Medio Ambiente de 21 de noviembre de 2006. En el texto de dicha Orden Ministerial, la cual obra en el expediente administrativo, concretamente en sus antecedentes, se señala expresamente la cobertura de las obras por el Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, y además se indica que la sequía en la cuenca del Guadalquivir, y muy particularmente en su zona oriente, en la cuenca del Guadiana Menor, está afectando considerablemente a los niveles piezométricos de los acuíferos de los cuales se alimenta el municipio de Baza, por lo que la solución propuesta de conexión del municipio de Baza con el embalse de El Portillo requería la construcción de una conducción desde la toma existente en el citado embalse que llevaría las aguas hasta el municipio de Baza. El citado Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptaron diversas medidas administrativas calificadas de “excepcionales” para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregirlos efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro, fue prorrogado por el Real Decreto-Ley 9/2006, de 15 de septiembre y al año siguiente por el Real Decreto-Ley 9/2007, de 5 de octubre (…)”.
“(…) En efecto, el artículo 10 del Anexo VII del Real Decreto por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos dispone que “el régimen de caudales ecológicos se establece conforme a los estudios realizados, recogidos en el anejo 4 de la Memoria del Plan Hidrológico, y al marco estipulado en la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción de Planificación Hidrológica, y conforme a lo regulado en los artículos 42 y 59 del Texto Refundido de la Ley de Aguas”. Así en el citado anejo se detallan de manera exhaustiva las distintas fases en el establecimiento del régimen de caudales ecológicos, lo objetivos a alcanzar a fin de mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los sistemas terrestres asociados, así como los estudios técnicos realizados durante la redacción del Plan Hidrológico del Guadalquivir y los métodos utilizados, de tal manera que los estudios e informes aportados por la parte no cuestionan en modo alguno los sistemas de análisis utilizados por la Administración, ni mucho menos permite la sustitución de sus conclusiones (…)”.
Comentario de la Autora:
La ejecución de unas obras de emergencia autorizadas por Acuerdo de la Ministra de Medio Ambiente y convalidadas posteriormente para asegurar un trasvase de agua del río Castril que garantice el suministro a la población de Baza, prevalecen sobre cualesquiera otros usos, máxime teniendo en cuenta que las obras se autorizaron en 2006 y su conclusión está pendiente de actuaciones puntuales que garantizan tanto el abastecimiento como la buena calidad del recurso. En definitiva, la regla de la supremacía del uso para abastecimiento a la población que se impone, incluso, a las demandas ambientales.
Enlace web: Sentencia STS 4899/2024 del Tribunal Supremo, de 2 de octubre de 2024
