Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2017 (Sala Tercera, Sección 3, Ponente: Eduardo Espin Templado)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1800/2017-ECLI:ES:TS:2017:1800
Temas Clave: Declaración de impacto ambiental; Evaluación de impacto ambiental (EIA)
Resumen:
Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014, se declaró excluido del procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto “Protección del frente litoral de San Andrés”, consistente en la construcción de un espigón exento para la defensa de la costa ubicado en aguas que forman parte de la zona de servicio del puerto de Santa Cruz de Tenerife.
Tal exclusión lo era en uso de lo dispuesto en el artículo 8.3 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en cuya virtud «el Consejo de Ministros, en el ámbito de la Administración General del Estado, y el órgano que determine la legislación de cada comunidad autónoma, en su respectivo ámbito de competencias, podrán, en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado, excluir un proyecto determinado del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
En particular, el Consejo de Ministros en el ámbito de la Administración General del Estado y, en su caso, el órgano que determine la legislación de cada comunidad autónoma en su respectivo ámbito de competencias, con arreglo a lo previsto en el apartado anterior y caso por caso, podrá determinar si procede la exclusión del procedimiento de evaluación de impacto ambiental en proyectos de:
a) Construcción de centros penitenciarios, o en aquellos proyectos declarados de especial interés para la seguridad pública por las administraciones competentes.
b) Obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos y obras de emergencia».
Contra tal Acuerdo del Consejo de Ministros, se interpone recurso contencioso-administrativo por parte de dos asociaciones ecologistas, solicitando su nulidad y retroacción del procedimiento al punto en el que se encontraba con anterioridad a la aprobación del acuerdo impugnado, esto es, el trámite de información pública.
El primero de los argumentos que sostienen la impugnación, se basa en la inexistencia de una situación de emergencia o acontecimiento catastrófico que justificase la exención, por cuanto las situaciones extraordinarias que se mencionaban habían acaecido en años pasados (2010, 2011 y 2012). Además, el acuerdo de exclusión de la evaluación de impacto ambiental, lo era en una fase avanzada del proyecto, habiéndose iniciado su tramitación mediante el procedimiento ordinario, existiendo un estudio de impacto ya presentado y en fase de exposición al público.
La Sala del Tribunal Supremo desestima este motivo, arguyendo que la excepcionalidad que se recoge en el artículo 8.3, y en concreto los supuestos de los apartados a) y b), no son supuestos tasados, sino que son meramente ejemplificativos, siendo aplicable la exclusión a todos los “supuestos excepcionales”, como a su juicio lo era el aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado.
De igual modo, entiende la Sala que el hecho de que, primeramente, el proyecto se tramitase de forma ordinaria, no es óbice para la aplicación de la exclusión del artículo 8.3, pues no es requisito inexcusable que concurra una “necesidad inaplazable” en la ejecución de las obras que lo justificase.
Por todo ello, y tras el examen de algunas cuestiones procedimentales también aducidas por los recurrentes, la Sala acuerda la desestimación del recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“Como puede comprobarse, el precepto establece la circunstancia habilitante para la exclusión de la evaluación de impacto ambiental de forma genérica en el párrafo primero del apartado 3 (“supuestos excepcionales”), y enumera luego como supuestos destacados los enumerados en las letras a) y b), pero en ningún caso considera tales circunstancias como supuestos tasados para la exención de la evaluación de impacto ambiental. En efecto, lo que el precepto prevé en el apartado 3 es que mediante acuerdo motivado el Consejo de Ministros (o, en su caso, el órgano autonómico correspondiente) puede excluir un proyecto del procedimiento de evaluación ambiental “en supuestos excepcionales”. Y luego señala que “en particular”, esto es, como “supuestos excepcionales” ya predefinidos por la Ley, estarían la construcción de centros penitenciarios o proyectos de interés para la seguridad pública y las obras de reparación de infraestructuras críticas como consecuencia de acontecimientos catastróficos y “obras de emergencia”.
Las consecuencias de tal regulación son claras. En primer lugar, lo que habilita al Consejo de Ministros para excluir el estudio ambiental es simplemente un “supuesto excepcional”, lo que constituye una habilitación que, si bien por su propia dicción ha de entenderse en forma restrictiva, es de carácter genérico: esto es, no está limitada, como pretenden las actoras, a la previa existencia de una situación catastrófica ya ocurrida y con daños por reparar. Por otra parte y en congruencia con lo anterior, la enumeración ejemplificadora de dos supuestos excepcionales que se efectúa en el propio apartado muestra que la idea del legislador sobre lo que constituye un supuesto excepcional es sumamente abierta desde el punto de vista material, puesto que considera como un caso particular de supuesto excepcional la construcción de centros penitenciarios, lo que no puede calificarse precisamente como un proyecto de ejecución urgente e ineludible en un determinado momento y lugar.
En el presente caso se trata de unas obras de protección de un tramo del litoral en el que se han producido inundaciones con daños materiales de importancia provocados por temporales de manera recurrente, en concreto en los citados años de 2010, 2011 y 2012. En tal supuesto, no resulta irrazonable calificar la ejecución de tales obras como un supuesto excepcional, aunque la repetición de una situación semejante sea una eventualidad que no tiene por qué producirse necesariamente cada año. Pero adoptar medidas preventivas ante un fenómeno natural recurrente, aun con una periodicidad incierta, puede efectivamente considerarse como un supuesto excepcional en el sentido del precepto discutido, a la vista de la redacción ya comentada y de los particulares casos contemplados en la norma”.
“Debe añadirse, a mayor abundamiento, que si bien el caso de autos puede razonablemente comprenderse en el supuesto habilitante genérico de “supuestos excepcionales”, el último inciso de la letra b) enumera también entre los supuestos particulares expresamente contemplados las “obras de emergencia”, lo que también puede aplicarse sin dificultad al supuesto estudiado, dada la conveniencia de que en el mes de septiembre estuviera finalizada la obra de protección. Ello no resulta contradictorio con la circunstancia ya señalada de que la eventualidad de que se produzca un desastre natural como los ocurridos en los años 2010 a 2012 sea incierta. Como tampoco impide que pueda ser considerada una obra de emergencia -al igual que sucede con la calificación de supuesto excepcional- la inacción anterior, esto es, que no se hubiera decidido antes adoptar medidas de protección. En efecto, salvo en los casos de inmediata necesidad, tales decisiones dependen de un complejo cúmulo de circunstancias económicas, políticas y sociales que no empañan el hecho de que una vez tomada la decisión la medida pueda ser calificada como necesaria y urgente para evitar que puedan producirse nuevas situaciones de riesgo.
Todo lo dicho supone también el rechazo de la alegación formulada en el último apartado (octavo) de la demanda, en el sentido de que la actuación no respondía a la necesidad inaplazable de realizar la obra, sino que tenía como objetivo eludir la necesaria evaluación ambiental, lo que en puridad es una imputación de desviación de poder. Al margen ya de falta de probanza de que tal fuera el verdadero objetivo de la decisión del Consejo de Ministros, el que la obra de protección del litoral litigiosa quede comprendida en las previsiones legales invalida la argumentación de las recurrentes, pues como hemos visto, no es un requisito inexcusable para que pueda aplicarse el artículo 8.3 de la Ley de Evaluación Ambiental el que concurra una “necesidad inaplazable” de realizar la obra, en un sentido literal y estricto como lo entienden las recurrentes, aunque sí puede entenderse en cambio como un supuesto excepcional o de emergencia, en los términos en que se ha justificado en función del tenor del precepto. Por lo demás, el que la modificación del cercano puerto deportivo al que se refieren las recurrentes tuviera una declaración de impacto ambiental negativa no quiere decir que de forma inexcusable tal fuera a ser el sentido de la declaración de las obras de protección de frente litoral, pese a su proximidad geográfica, o que no pudieran adoptarse las medidas concretas que eventualmente pudiera contener. A este respecto debe añadirse que el propio acuerdo impugnado incorpora en su apartado tercero la adopción de medidas correctoras y un programa de vigilancia ambiental”.
Comentario del Autor:
La Sala 3ª del Tribunal Supremo interpreta los proyectos excluidos del trámite de evaluación de impacto ambiental (artículo 8.3 de la Ley 21/2013), en primer lugar señalando que los supuestos contemplados en los apartados a) y b) de este precepto son simplemente ejemplificativos, pudiendo aplicarse a otros “supuestos excepcionales” que no se encuadrasen en los antedichos apartados a) y b); y en segundo lugar, que no resulta necesario que las obras proyectadas sean consideradas como de “necesidad inaplazable”.
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