Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 777/2014
Temas Clave: Espacios Naturales Protegidos; Lugares de Importancia Comunitaria; Mar Territorial; Puertos; Competencias Autonómicas
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la Sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 23 de marzo de 2011. Esta Sentencia había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra los decretos número 25 a 38, todos ellos de fecha 29 de marzo de 2007, de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por los que se aprueban los planes de gestión de varios lugares de importancia comunitaria (LIC) y declarado la conformidad a derecho de tales decretos.
La Administración del Estado aduce dos motivos de casación, ambos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: infracción de los artículos 149.1.9ª y 23ª de la Constitución, 11.5 y 13 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears de 25 de febrero de 1983, 21.1 y disposición adicional 5ª de la Ley 4/1989, de 28 de marzo, y 30.46 del EA de las Illes Balears de 28 de febrero de 2007; e infracción del artículo 149.1.20ª de la Constitución , por entender la recurrente que uno de los decretos impugnados en el proceso de instancia, en concreto el Decreto 31/2007, vulnera la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general.
La cuestión fundamental que se plantea en esta Sentencia es la de la extensión de las competencias autonómicas para la protección de espacios naturales sobre el mar territorial. Para la Administración recurrente, la competencia autonómica debería justificarse en la continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente, lo que no sucede en el caso de autos, donde no ha quedado acreditada dicha continuidad ecológica entre el espacio terrestre y el espacio marino adyacente. El Tribunal Supremo acoge los motivos de casación aducidos y entiende que en este caso no puede considerarse cumplida esta exigencia de justificación.
Por ello, declara haber lugar al recurso de casación contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 23 de marzo de 2011, que queda anulada y sin efecto; y estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra los decretos nº 25 a 38, todos ellos de fecha 39 de marzo de 2007, de la Comunidad Autónoma de Islas Baleares, por los que se aprueban los planes de gestión de determinados lugares de importancia comunitaria (LIC), declarándose la nulidad de los referidos decretos en cuanto a las determinaciones que afectan a las aguas exteriores o mar territorial, así como la nulidad del artículo 6 del decreto 31/2007, que aprueba el plan de gestión de Badies de Pollença y Alcudia, en cuanto la regulación que allí se contiene afecta a la zona de servicio del Puerto de Alcudia.
Destacamos los siguientes extractos:
“La Sala de instancia conoce y cita esa jurisprudencia y doctrina constitucional; y por ello, la sentencia recurrida, tras admitir de principio la falta de competencias autonómicas sobre el mar territorial, señala, citando al Tribunal Constitucional, que sólo cabe mantener la legalidad de la intervención autonómica cuando “…las circunstancias y características específicas del espacio a proteger pueden demandar, en ocasiones excepcionales, que el mismo se extienda en alguna medida sobre el mar territorial, singularmente cuando así venga exigido por la continuidad y unidad de dicho espacio físico” ( STC 38/2002 ). En definitiva, concluye la sentencia recurrida, “…la Comunidad Autónoma que pretende declarar y gestionar espacios naturales protegidos en el mar, debe acreditar la continuidad ecológica entre el espacio terrestre y el espacio marino adyacente” (…)
La Sala sentenciadora constata que cuando la Administración del Estado requirió a la autonómica para que justificase su intervención sobre el mar territorial (requerimiento de 25 de junio de 2007), tal justificación no se remitió dentro del plazo concedido; y aunque la sentencia no lo dice expresamente, está implícito en su razonamiento que esa justificación tampoco se contenía en los decretos de aprobación de los planes de gestión impugnados. Pese a ello, la sentencia señala que junto al escrito de contestación a la demanda la Administración autonómica aportó un informe de la Jefe de Servicio de Proyectos de la Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de las Islas Baleares, de fecha 4 de septiembre de 2007 “…en el que se expresa el fundamento científico de la continuidad ecológica entre la parte terrestre y la parte marina de los LICs aquí discutidos” (…)
El núcleo de la controversia entablada en el proceso de instancia consistía en dilucidar si en este caso había quedado debidamente justificada, o no, la intervención de la Administración autonómica sobre el mar territorial. Pues bien, sobre esta cuestión la sentencia en realidad no se pronuncia, pues después de transcribir varios apartados del informe aportado con la contestación a la demanda, y sin enjuiciar su contenido, la Sala de instancia se limita a presumir que la Administración del Estado “se da por satisfecha” con esa justificación.
Pero hay una razón más -acaso la más decisiva- para entender que en este caso no puede considerarse cumplida aquella exigencia de justificación a la que nos venimos refiriendo. Sucede que, dado que en el proceso se enjuiciaba la legalidad de la actuación de la Administración autonómica, la intervención de dicha Administración sobre el mar territorial, dado el carácter excepcional que le atribuyen la jurisprudencia y doctrina constitucional que antes hemos citado, debía quedar justificada en los propios decretos de aprobación de los diferentes planes de gestión, o, a lo sumo, mediante una motivación in alliunde , en los informes y documentos obrantes en el expediente relativa a cada uno de esos decretos. No obrando allí tal justificación -que, como hemos visto, tampoco se produjo en repuesta al requerimiento que a tal efecto le dirigió la Administración del Estado a la autonómica con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo- esa carencia en modo alguno puede entenderse suplida ni subsanada mediante un informe aportado al proceso y que es de de fecha posterior a los decretos impugnados.
Aunque están referidas al ámbito urbanístico, son enteramente trasladables al caso que nos ocupa, por identidad de razón, las consideraciones que expusimos en nuestra sentencia de 11 de abril de 2011 (casación 2660/2007) en relación con la falta de motivación de un determinado instrumento de ordenación (…)
En el caso que ahora nos ocupa la aportación del informe no se produjo al final del proceso, ni a requerimiento de la Sala de instancia, pues fue aportado como documento con la contestación a la demanda; pero, salvando esas diferencias, son plenamente aplicables aquí las consideraciones que hacíamos en la citada sentencia de 11 de abril de 2011 sobre la falta de virtualidad de una justificación aportada al proceso y elaborada con posterioridad a la actuación administrativa objeto de controversia” (FJ 2º).
“La afirmación de la competencia estatal encuentra respaldo en el artículo 96 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, en cuya virtud la ordenación de la zona de servicio de estos puertos corresponde a la Autoridad Portuaria (en este caso, la de Illes Baleares); en el bien entendido que la zona de servicio no comprende únicamente los espacios de agua abrigados por los diques sino también la “Zona II” o exterior a las aguas portuarias necesarias para el desarrollo de los usos portuarios, incluidas las de reserva.
(…) la sentencia recurrida afirma que no se han invadido las competencias de la Administración del Estado porque, en lo que se refiere a la zona denominada de “fondeo libre condicionado”, en la que está comprendido el Puerto de Alcudia, la regulación establecida en el instrumento aprobado por la Administración autonómica no establece una prohibición sino únicamente una recomendación. Sucede, sin embargo, que lo relevante no es el contenido de la regulación sino la regulación misma; pues en la medida en que afecta a la zona de servicio de un puerto de interés general la ordenación corresponde a la Autoridad Portuaria, sin que la Administración autonómica pueda adentrarse en esa esfera de atribuciones ni aun mediante esa modalidad de “norma blanda” o recomendación utilizada por el decreto 31/2007 que aprueba el plan de gestión de Badies de Pollença i Alcudia” (FJ 3º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia plantea un tema interesante como es el de la extensión de las competencias autonómicas para la protección de espacios naturales sobre el mar territorial. En relación con esta cuestión, el Tribunal Supremo apela a la jurisprudencia constitucional y, en particular, a la Sentencia 38/2002 y considera que sólo cabe mantener la legalidad de la intervención autonómica cuando las circunstancias y características específicas del espacio a proteger demanden que se extienda en alguna medida sobre el mar territorial, singularmente cuando así venga exigido por la continuidad y unidad de dicho espacio. A estos efectos, considera que es preciso que la comunidad autónoma que pretende declarar y gestionar espacios naturales protegidos en el mar acredite la continuidad ecológica entre el espacio terrestre y el espacio marino adyacente, negando toda virtualidad a una justificación aportada al proceso y elaborada con posterioridad a la actuación administrativa objeto de controversia.
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