Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5423/2013
Temas Clave: Autorización Ambiental Integrada; procedimiento; informes preceptivos; informes vinculantes
Resumen:
En esta ocasión, la Sentencia seleccionada resuelve recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Olazagutía contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 12 de marzo de 2010, contra la Orden Foral 302/2007, de 6 de junio, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, por el que se concede la autorización ambiental integrada en el término de Olazagutía a Cementos Portland Valderribas, SA, siendo partes recurridas la Comunidad Foral de Navarra y esta última Entidad.
El recurso presentado en la instancia pretendía la revisión de la autorización sobre la base de la infracción de numerosos preceptos de la ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrados de la contaminación, y la Ley Foral 472005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental. En este sentido, la Sala de instancia rechaza el recurso, entre otros aspectos, en cuanto al incumplimiento del trámite de información pública y alegaciones, y tampoco admite el argumento relativo a la presentación extemporánea del informe de compatibilidad urbanística que ha de emitir el Ayuntamiento, en la medida en que, siendo éste favorable, no impide el otorgamiento de la autorización ambiental integrada (F.J.2). Finalmente, tampoco prospera el argumento de que la Cementera no respeta la exigencia de distancias mínimas que exigía Ordenanza municipal de 1999, por ser tal instalación anterior a dicha Ordenanza.
Contra la Sentencia de instancia, los recurrentes plantean hasta doce motivos para el recurso de casación, de entre los cuales podemos destacar las siguientes cuestiones: a) Por un lado, presentada la solicitud de autorización ambiental integrada por la empresa, acompañada de la documentación pertinente, si la misma es suficiente, la Administración ha de proceder al trámite de información pública y exhibición de dicha documentación, y ello pese a que en el caso concreto tal documentación no era exigible por tratarse de una instalación existente que, en realidad, debía regular su situación (F.J.7). En consecuencia, la aportación de nueva documentación de carácter adicional o aclaratorio no exige un nuevo trámite de información pública, pues la finalidad de la misma ya había quedado garantizada; b) asimismo, la Sentencia aclara que la participación en el trámite de información pública no otorga por sí misma la consideración de interesado, a efectos de exigir la participación en el trámite de audiencia siguiente a la propuesta de resolución del art. 20 Ley 16/2002 (F.J.8); c) se confirma el carácter vinculante del informe de compatibilidad urbanística, caso de ser negativo, y el mismo no puede identificarse con otros informes emitidos también por el Ayuntamiento, relativos a otras cuestiones de interés del mismo (F.J.9).
Junto a ello, el Tribunal Supremo se pronuncia sobre la inaplicación del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas en la Comunidad Foral de Navarra, en particular en cuanto al régimen de distancias mínimas de las instalaciones industriales (F.J.10).
Finalmente, el Tribunal insiste en que la Ley de Prevención y Control integrados se aplica a la instalación a efectos de regularización, de forma que ello determina el grado con el que es exigible la norma, puesto que estamos ante una instalación con una antigüedad de 100 años, no sometida, por tanto a la Declaración de Impacto Ambiental (F.J.12).
El Tribunal Supremo declara no haber lugar al recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“….Por un lado, ninguna de las exigencias que habían de acompañar a la solicitud y cuya presentación figuraba establecida con carácter preceptivo había quedado desatendida, de manera que cualquiera tuvo a su disposición en el trámite de participación la documentación verdaderamente básica y esencial que venía a describir la actividad sujeta a autorización, las condiciones impuestas a su desarrollo y demás exigencias contempladas en la LPCIC (artículo 12); y, por otro lado, la documentación aportada con posterioridad no vino a alterar o comportar ningún cambio sustancial respecto de la existente con anterioridad, que hubiese requerido la realización de una nueva información pública.
Incluso, la propia Ley prevé diversos informes con posterioridad (artículos 17 a 19), lo que puede exigir la incorporación de nueva documentación; y ello no obliga a la realización de una nueva información pública, como es natural. Es distinta la funcionalidad de este trámite y el que corresponde a la audiencia de los interesados: y sin asomo de duda, del modo expuesto, la información pública ha cumplido su finalidad de permitir la participación del público en el procedimiento mediante la formulación de las alegaciones oportunas” (F.J.7).
“…Con expresa apelación así al cambio normativo antes señalado, y sin ignorar tampoco la jurisprudencia recaída con anterioridad, ya nuestra STS de 21 de marzo de 2012 dirá:
…. Llega a la conclusión de que un reglamento preconstitucional, como el Reglamento de actividades molestas, insalubres nocivas y peligrosas de 1961 no es aplicable en Navarra conforme al nuevo régimen que establece la Ley foral 4/2005 y, más concretamente, en relación a las distancias mínimas que se contienen en el RAMINP, razonando que la Ley foral de 22 de marzo de 2005 constituye un salto cualitativo en el régimen de protección medioambiental en Navarra conforme a las competencias atribuidas a la Comunidad Foral en la LORAFNA y constituye una norma protectora de potencialidad mayor a cuanto supuso el RAMINP de donde concluye razonadamente que su normativa se halla superada por las normas protectoras globales que se contienen en la ley 4/2005, por lo que no es preciso el cumplimiento ni el seguimiento mimético del régimen de distancias que, como régimen protector del medio ambiente, se incluían en el articulado del RAMINP…
…Así, la manera en que dicha normativa ha regulado los distintos instrumentos jurídicos de intervención ambiental integrada, autorización de afecciones ambientales, evaluación de impacto ambiental integrada, autorización de afecciones ambientales, evaluación de impacto ambiental tanto de planes y programas, como de proyectos, y las distintas modalidades de licencia municipal de actividad clasificada –en algunos casos con evaluación de impacto ambiental o con informe ambiental preceptivo del Departamento de Medio Ambiente), exigiendo la utilización de las mejores tecnologías disponibles y pudiendo ser revisados de oficio en todo momento cuando cambien dichas tecnologías o lo exijan las condiciones ambientales, obligan, atendiendo a un examen de conjunto, a reconocer al sistema de intervención ambiental así instaurado una eficacia y una potencialidad protectora del ambiente mucho mayor que la débil, vieja inoperante, defectuosa e insegura regla del alejamiento establecida en el RAMINP” (F.J.10)
“…pues resulta que la instalación concernida en el caso, sujeta ahora al trámite de autorización ambiental integrada, preexiste a la propia normativa cuya aplicación se pretende y, como resulta elemental, ésta no pudo ser tenida en cuenta en el momento de su implantación hace cien años.
Resulta decisiva esta cuestión, incluso, en lo que atañe a la aplicación de la normativa misma relativa a la autorización ambiental integrada. No puede sorprender que por eso exista en ella una previsión particular establecida respecto de las instalaciones existentes y en funcionamiento antes de su entrada en vigor (disposición transitoria única del Real Decreto 509/2007).
Pero, al menos, en tal caso, puede pretenderse la aplicación de la Ley (Ley foral 4/2005; y, en la misma medida, la LPCIC, de cuya atención nos hemos venido ocupando hasta ahora), si no en su totalidad, sí en las condiciones precisas establecidas para la adaptación de la Ley. Porque al menos precisamente el objetivo de la autorización ambiental integrada lo constituye el control y la reducción de las repercusiones ambientales una vez la instalación está ya en funcionamiento, mediante el establecimiento de las medidas necesarias para evitar o al menos reducir, las emisiones de estas actividades y la contaminación.
Pero de ningún modo puede pretenderse la de la correspondiente a la evaluación de impacto ambiental, que contempla la exigencia de atenerse a un procedimiento administrativo que sirve para identificar, prevenir e interpretar los impactos ambientales que producirá un proyecto en su entorno, precisamente, en caso de ser ejecutado y antes de que se ejecute propiamente…” (F.J.12).
Comentario de la Autora:
La Sentencia elegida ahora pone de manifiesto las dificultades de la aplicación de la legislación de prevención y control integrados de la contaminación, no sólo por el juego de informes que contempla, sino, y muy especialmente por la posibilidad de superponer distintos dispositivos de carácter preventivo, tal y como se plantea en la Sentencia.
En este sentido, la Sentencia resulta también interesante por poner en un primer plano el régimen transitorio de la Ley 16/2002, en consonancia con la legislación autonómica aplicable, convirtiendo esta situación de regularización en un elemento cualitativo determinante de una menor exigencia en la aplicación de técnicas horizontales como la autorización ambiental integrada y la evaluación de impacto ambiental.
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