Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de julio de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 4282/2013
Temas Clave: Costas; Ordenación del Litoral; Plan Territorial Especial; Jerarquía entre planes
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Principado de Asturias contra la Sentencia que resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto por persona física contra el Principado del Asturias y resuelto estimativamente por el TSJ de Asturias contra Resolución de 26 de junio de 2007 de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras del Principado de Asturias, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior Resolución de la misma procedencia, de 23 de mayo de 2005, por la que se procedió a la Aprobación Definitiva del Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA).
Tres son los motivos de impugnación que el principado de Asturias alega todos ellos al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate, concretamente por infracción de varios artículos de la LEC (317, 318 y 319); por infracción de los artículos 35.1.d), 41 y 56 del TR sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1346/1976 (TRLS76), de 9 de abril y 132 de su Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por RD 2159/1978, de 23 de junio (RPU); por infracción de los artículos 218.2 LEC, sobre los principios de exhaustividad, congruencia y motivación de las sentencias y su ajuste a las reglas de la lógica y de la sana crítica, por otra parte, artículos 9 y 14 CE sobre el principio de igualdad.
Después de exponer los datos concretos del caso el Alto Tribunal estima el primer motivo de impugnación al entender que la Sala ha estimado el recurso interpuesto por la persona física de forma errónea, puesto que ha tenido en cuenta erróneamente en la ratio decidendi la clasificación del suelo deducida de las NNSS aprobadas en el año 2001 por el Ayuntamiento y no, en cambio la establecida por el POLA, Plan Territorial Especial de rango superior que dichas NNSS, planeamiento municipal. Por lo tanto, en cuanto que jerárquicamente prima el planeamiento autonómico frente al municipal ese suelo debe ser considerado suelo no urbanizable de protección de costas, por encontrarse en suelo de protección de costas, como establece el POLA y no, en cambio, considerar que la finca se encuentra en el suelo que conforma el núcleo rural, como pretendía la persona física en base al planeamiento municipal. El Tribunal también acude a sentencias de la propia Sala para apoyar su argumentación. En cambio, el Alto Tribunal considera que los motivos segundo y tercero no pueden ser estimados. .
Destacamos los siguientes extractos:
”La ratio decidendi de la sentencia para estimar el recurso consiste en la clasificación del suelo deducida de las NNSS aprobadas en el año 2001, concluyendo que se trataba de suelo de núcleo rural, conclusión que sustenta en la prevalencia que otorga al plano contenido en el informe pericial que la parte actora adjuntó con su escrito de demanda y que, a su vez, sustenta en la actuación subsiguiente del Ayuntamiento al conceder licencia de parcelación y edificación, pues todo ello revelaría, al entender de la Sala de instancia, que las Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobadas el 16 de febrero de 2001 calificaban los terrenos como suelo de núcleo rural.
Tal modo de razonar es errado por las razones que exponemos a continuación (…)
Los términos del Acuerdo de la CUOTA de 16 de febrero de 2001 son concluyentes en cuanto que ese Acuerdo aprobó con carácter definitivo las Normas Subsidiarias de Planeamiento (NNSS) de Cudillero, pero no se trató de una aprobación pura y simple, (…) la subsanación de deficiencias tenía precisamente por finalidad, en lo que ahora interesa, ajustar la delimitación del suelo de protección de costas, que debía efectuarse fijando una extensión mínima de dicho suelo en 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar, de conformidad con las Directrices Subregionales de Ordenación del Territorio para la franja costera, en concreto a la Directriz Bb1, debiendo modificarse para ello determinados planos, entre ellos, el plano 15/26 referido al núcleo de Salamir. (…) hemos visto que, ese plano y las delimitaciones de núcleos rurales, no resultó aprobado en el Acuerdo de la CUOTA de 16 de febrero de 2001.
el Texto Refundido de NNSS aprobado definitivamente el 8 de mayo de 2004 excluye los terrenos litigiosos del núcleo rural de Salamir y los califica expresamente como suelo no urbanizable de protección de costas —hecho este por todos admitido—, por lo que el POLA impugnado, que es posterior al indicado Texto Refundido, no hace sino mantener tal clasificación y calificación; y (B) porque aunque el planeamiento vigente al momento de aprobarse el POLA los incluyera en la delimitación del núcleo rural, de ello no se sigue que el instrumento de planeamiento impugnado debía imperativamente quedar vinculado por la ordenación prevista en el planeamiento municipal, toda vez que el superior rango jerárquico del POLA previsto en la normativa de ordenación del Territorio y Urbanismo asturiana determina que es el planeamiento municipal quien debe adaptarse a éste y no al revés, como así se indica en el articulo 39 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias Decreto , aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, al señalar que ” los Planes Territoriales Especiales (de cuya naturaleza participa el impugnado) serán directamente aplicables, y prevalecerán de forma inmediata sobre los preceptos contrarios del planeamiento urbanístico, que deberá ser objeto de adaptación” .
Como acertadamente alega la Administración recurrente, el suelo litigioso ha constituido suelo no urbanizable de protección de costas desde el año 1994 en que se aprobaron las Directrices Subregionales de Ordenación del Territorio para la Franja Costera, aprobadas por Decreto 107/1993, de 16 de diciembre), y aunque efectivamente en la instancia no se impugnaron tales Directrices, no por ello la Administración podía desconocer su contenido, máxime en atención a su superior rango jerárquico, pues como se indica en el artículo segundo del Decreto aprobatorio ” De conformidad con lo prevenido en el artículo 10 apartado 1 de la Ley 1/87, de 30 de marzo, las Directrices Subregionales de Ordenación del Territorio para la Franja Costera constituirán marco de referencia obligado para la actuación territorial de la Administración pública en la zona costera asturiana, siendo de obligatoria observancia por la Administración del Principado de Asturias en los planes y programas que desarrolle con incidencia territorial en la costa “, superior rango jerárquico y aplicación inmediata que se reafirma en su artículo 3 al señalar que ” A partir de la entrada en vigor del presente Decreto , será de directa aplicación en virtud de su contenido de carácter supraordenador, y sin que sea necesaria su incorporación material a un instrumento concreto de planeamiento la Directriz B.b) 1 en 10 relativo a: Zona de protección específica. Zona de influencia y delimitación de suelo no urbanizable de costas, que coincidirá con los 500 m. que corresponden a la zona de influencia prevista en la Ley de Costas“.
Por otra parte, el artículo 110 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril , que aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, titulado ” Terrenos próximos a la costa”, dispone en su epígrafe 1 que “No podrán clasificarse como suelo urbanizable terrenos incluidos en una franja de quinientos metros desde la ribera del mar, medidos en proyección horizontal, ni ampliar en dirección al mar los núcleos rurales dentro de la citada franja, salvo en los casos excepcionales en que el Consejo de Gobierno lo autorice expresamente, por la especial configuración de la zona costera o por motivos justificados de interés público. El Plan Territorial Especial que ordene el litoral podrá modificar, en función de las características específicas de cada tramo de costa, la dimensión de la citada franja” , añadiendo en su epígrafe 5 que “En todo caso, y dado el valor del litoral como recurso natural y ambiental no renovable, se entenderá que la implantación de nuevos usos o el aumento de la intensidad en la utilización del suelo no urbanizable situado en la franja de quinientos metros desde la ribera del mar, medidos en proyección horizontal, así como la ampliación de los núcleos rurales o actividades económicas situadas en esa zona, afectan a intereses supramunicipales y, en consecuencia, será vinculante el informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias respecto al planeamiento general, especial o de desarrollo que los prevea”. (…)
La Sala de instancia concede importancia esencial, de cara a la controversia suscitada, no sólo a las actuaciones municipales en materia de disciplina urbanística —licencias de parcelación y construcción— sino a un plano que, además de las carencias indicadas, no podía prevalecer frente a la ordenación resultante de los planos certificados por la Administración autonómica, obviando no sólo el superior rango jerárquico del Plan Territorial impugnado sobre el planeamiento municipal, sino la jurisprudencia de esta Sala en la que hemos declarado respecto a la delimitación de la servidumbre de protección de costas y a efectos de los dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera, epígrafe 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) — conforme a la cual los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la misma, estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de veinte metros— y Disposición Transitoria Novena, epígrafe 3, de su Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre —según el cual ” A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter“—, que la Administración competente es la Autonómica y no los Ayuntamientos .
Efectivamente, en las SSTS de esta Sala del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2011 (recurso de casación 5584/2008 ) y 15 de diciembre de 2011 (recurso de casación 4127/2008 ), sobre el reconocimiento expreso por la Administración del carácter urbano de los terrenos a los efectos de aplicación de la Disposición Transitoria 9.3 del Reglamento de la Ley de Costas (servidumbre de protección reducida), hemos expresado que la competencia para efectuar tal reconocimiento corresponde a la Comunidad Autónoma, por ser el “órgano al que compete en su ámbito territorial la aprobación definitiva del planeamiento general” . La misma doctrina se recuerda, mediante su cita, en la STS de esta Sala de 29 de Marzo del 2012 (recurso de casación 4119/2009).
(…)
Por tanto, ambos enunciados denotados en la norma precisan el reconocimiento por la Administración competente, y no es aceptable que la certificación municipal de la existencia de servicios, prescindiendo de la declaración de reconocimiento, cumpla con lo establecido en la Disposición Transitoria 9a.3 del Reglamento de Planeamiento.
Por ello, partiendo de que la clasificación urbanística del suelo no podía condicionar de forma imperativa la ordenación prevista en el POLA, por lo que éste no podía incurrir en ilegalidad por ese motivo, situados en la perspectiva de razonamiento obiter dicta sobre la clasificación urbanística del suelo, resulta que el único medio de prueba para acreditar la clasificación de los terrenos litigiosos, bien en el proyecto de Normas Subsidiarias aprobado por la CUOTA en sesión de 16 de febrero de 2001 o en el Acuerdo de 8 de mayo de 2003, era la citada Administración autonómica, no el Ayuntamiento.
Finalmente, el hecho de que el Ayuntamiento hubiera concedido licencias de parcelación y edificación sobre los terrenos litigiosos no es per se circunstancia legal impeditiva de su clasificación como no urbanizable de protección de costas, pues de hecho la norma no establece que los terrenos ya edificados deban estar excluidos, con carácter imperativo, del suelo no urbanizable de protección de costas.” (F.J. 5)
Comentario de la autora:
Esta sentencia incide en la prevalencia en materia de regulación del litoral de la competencia autonómica frente a la competencia municipal.
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