Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autor: José Luis Varela-Alende, Letrado de la Administración de Justicia Sustituto *Correspondencia a: jlvarela@avogacia.org
Autora: Rosa Devesa-Rey, Profesora Contratada Doctora. Centro Universitario de la Defensa en la Escuela Naval Militar, Universidad de Vigo, Plaza de España 2, 36920 Marín, Pontevedra, España.
Fuente: STS 705/2023 – ECLI:ES:TS:2023:705
Palabras clave: Aguas. Canon de vertido. Autorización. Tributación.
Resumen:
El texto presenta el antecedente de un recurso de casación contra una sentencia emitida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Huesca que estimó un recurso contencioso-administrativo presentado por FCC Aqualia, S.A. contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Fraga en relación con las liquidaciones del canon de control de vertidos correspondientes al año 2018. El Ayuntamiento de Fraga presentó un recurso de casación que fue considerado improcedente por el Juzgado, por lo que interpuso un recurso de queja, que fue estimado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. La Letrada de la Administración de Justicia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Huesca dictó una diligencia de ordenación y se ordenó el emplazamiento de las partes ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. La Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo consideró que el asunto presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia y dictó un auto en el que se identifican las normas jurídicas que deberán interpretarse en el recurso de casación.
El recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Fraga alega que la resolución municipal impugnada en la instancia se dictó en aplicación y gestión del canon estatal de control de vertidos, y que las liquidaciones repercutidas fueron practicadas por la Confederación Hidrográfica del Ebro. También sostiene que la sentencia impugnada se ancla en una pauta interpretativa que no se corresponde con la normativa vigente y que el canon estatal de control de vertidos no pierde su naturaleza tributaria por referirse a un vertido no autorizado o no adecuado. Por último, aduce que las razones de la carencia de autorización no son debidas a la voluntad del Ayuntamiento de Fraga y que la tasa tiene una finalidad preventiva.
Por otro lado, en este texto legal se presenta la oposición al recurso de casación por parte de la representante legal de FCC AQUALIA SA, que argumenta que la cuestión 2ª introducida en el escrito de interposición no es admisible y que el canon de vertido del artículo 113.6 TRLA no tiene una naturaleza tributaria, sino que se trata de una reparación de daños o efectos económicos vinculados con la imposición de una sanción. Se señalan diferentes motivos por los que la naturaleza tributaria no es aplicable a este caso, incluyendo antecedentes legislativos, análisis sistemático y teleológico y jurisprudencia de la Sala Tercera. Se concluye que el canon de vertidos no autorizados es una adición derivada de la Ley 46/99 que trató de objetivar el principio de “quien contamina, paga”.
Destacamos los siguientes extractos:
1. La Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de 18 de mayo de 2022, apreció que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
“[…] Determinar si el canon de control de vertidos liquidado en virtud del artículo 113.6 del TRLA como consecuencia de vertidos respecto de los que su responsable carece de la autorización administrativa correspondiente, tiene naturaleza tributaria o, por el contrario, participa de una naturaleza jurídica diferente al amparo del artículo 90.4 de la LPACAP.
En segundo término, sostiene que la sentencia impugnada se ancla en una pauta interpretativa de la normativa reguladora del alcance del canon de control de vertidos que no se corresponde con la vigente. Considera que la interpretación correcta de los artículos 100.1 y 113.6 TRLA, lleva a ponderar que la obligación de contribuir nace, no en el momento en que es concedida una eventual autorización como se establecía en la precedente Ley de Aguas de 1.985, sino en el momento en que se inicia el vertido. Es el uso en sí del dominio público hidráulico, y no su autorización, lo que hace obligatoria la satisfacción del canon, y lo que supone que los vertidos no autorizados también lo abonen. De ahí que no resulte de aplicación al caso la cita que la sentencia hace del artículo 90.4 LPACAP, en tanto que lo discutido en la litis es la repercusión de un tributo, no una conducta sancionada, ni la cuantificación de los daños derivados de la misma.
En tercer término, sostiene que el canon estatal de control de vertidos no pierde su naturaleza tributaria por referirse a un vertido no autorizado o no adecuado. Alega que el hecho imponible de la tasa que se examina es todo vertido cuando se realiza al dominio público hidráulico. Cita en apoyo de su tesis la sentencia de esta Sala y Sección, dictada el 17/1/13 en el recurso de casación nº 2.942/2010, a que alude el auto de admisión. Concluye que el canon examinado constituye una tasa,u pero no por la prestación de servicios o actividades sino por la utilización del dominio público hidráulico, motivo por el que recae tanto respecto de vertidos autorizados como no autorizados o no adecuados.
Considera que al asimilar el canon de control de vertidos no autorizados a “una reparación por los daños derivados de una infracción administrativa” en la forma en que se hace en la sentencia impugnada, se pierde de vista la perspectiva expuesta, las razones de la carencia de autorización, la finalidad preventiva de la tasa y, en última instancia, que el tratamiento de las aguas residuales exige actuaciones previas de planificación o previsión, así como fórmulas de colaboración con otras Administraciones, que no pueden ser decididas ni impuestas unilateralmente por Ayuntamientos como el de Fraga.
2.- Que, conforme a tal naturaleza jurídica, el abono del importe del canon estatal de control de vertidos correspondiente a un vertido no autorizado o no adecuado resulta repercutible en todo o en parte a la entidad concesionaria del contrato administrativo atinente al servicio público de abastecimiento de agua potable y saneamiento de un Municipio, en tanto que dicho canon puede considerarse parte integrante de los costes de la gestión del aludido servicio, en atención a la responsabilidad de la concesionaria sobre las aguas residuales en los puntos de vertido objeto de tal contrato”.
“(…) Así, la cuestión jurídica clave de este pleito consiste en decidir si la repercusión impugnada está comprendida en los supuestos de la cláusula 30 del contrato: En las ofertas presentadas por los licitadores se entienden comprendidos todas las tasas, impuestos directos e indirectos que graven la ejecución del contrato que correrán por cuenta del contratista… Se considerarán también incluidos todos los gastos que resultaren necesarios para la ejecución del contrato.
Y este Juzgador considera que concretamente el canon por vertidos no autorizados no participa de la naturaleza tributaria, ni siquiera en sentido amplio, de una tasa o impuesto, y tampoco de la naturaleza, tampoco en sentido amplio, de lo que en la gestión económica se llama gasto.
La naturaleza del canon repercutido parcialmente a la mercantil entiende este Juzgador que se corresponde con la reparación de daños que puede acompañar a una sanción administrativa y que se prevé con carácter general en el artículo 90.4 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:
Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva.
Por tanto en el caso de vertidos no autorizados la cantidad que recibe el nombre de canon, es una cantidad que acompaña a una eventual sanción, es accesoria a ella, y su naturaleza más exacta, con independencia del nombre que se le dé, es la de una reparación por los daños derivados de una infracción administrativa.
En conclusión, por su naturaleza de indemnización de daños pareja a la sanción que sucede a una infracción administrativa, reciba el nombre que reciba, el canon que ha pagado el Ayuntamiento no es repercutible ni en todo ni en parte a la mercantil y procede la estimación de la demanda sin condena en costas por ser la cuestión jurídicamente compleja y ser este el primer asunto que se decide sobre esta cuestión, sin perjuicio de su eventual imposición en otros asuntos similares posteriores que se resuelvan”.
“En efecto, el problema que se plantea en este recurso de casación consiste en que planteadas una serie de cuestiones de posible interés casacional por la parte recurrente en su escrito de preparación, la selección de una de ellas como de interés casacional por la Sección de Admisión, guardando silencio sobre el resto, conlleva, a juicio de la recurrente, que quepa extender el escrito de interposición a aquellas cuestiones sobre las que nada se dijo, y deba entrar la Sala sentenciadora a enjuiciarlas y resolverlas. Esto es, que la identificación de una cuestión con interés casacional objetivo en el auto de admisión, sin pronunciarse sobre el resto de cuestiones, representa una especie de salvoconducto que procura que se extienda el objeto del recurso de casación también a las omitidas.
3.3. La finalidad del canon no es sólo recuperar los costes públicos del servicio de prevención y corrección de la contaminación de las aguas, sino también actuar como incentivo para la reducción de los vertidos o la aplicación de técnicas y procesos de depuración de los mismos, con el fin de evitar o reducir el gravamen. Es un tributo finalista ya que su recaudación va destinada a la consecución de un fin, como es el ” estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica”.
3.4. En relación con el hecho imponible y recogiendo lo que se desprende del artículo 113.1 del TRLA, el reglamento establece que ” constituye el hecho imponible del canon de control de vertidos la realización de vertidos al dominio público hidráulico” (artículo 289.2). De esta manera, se gravan todos los vertidos que se consideren como tales por la normativa de aguas (cfr. artículo 245.1 del Reglamento), siendo indiferente que hayan sido efectivamente autorizados o no. De esta forma se advierte sin dificultad que el hecho imponible no requiere la autorización previa del vertido, sino la mera realización del vertido. En ello radica una diferencia sustancial con el antiguo “canon de vertido”, que se regulaba en la redacción original del artículo 105 de la Ley de Aguas, cuyo hecho imponible consistía en la actividad de la Administración por la que se concedía la autorización para realizar el vertido que degradase la calidad de las aguas. Ello implicaba que, al requerir el hecho imponible la existencia de autorización, si el vertido se realizaba sin autorización, el hecho imponible no se realizaba, cometiéndose una infracción administrativa.
3.5. El sujeto pasivo en el canon de control de vertidos es quien lleve a cabo el vertido, conforme al art. 113.2 del TRLA, a diferencia del antiguo “canon de vertidos”, en el que el sujeto pasivo era el titular de la autorización del vertido.
Tercero. Ordenar la retroacción de actuaciones del recurso núm. 278/2019 al momento anterior a dictar sentencia, debiendo el Juzgado de instancia, acordada la naturaleza tributaria del canon de control de vertidos no autorizados, resolver sobre el resto de cuestiones de fondo planteadas en la demanda.
Comentario de los autores:
Desde el punto de vista de los autores la resolución judicial analizada clarifica una controversia cíclica sobre la naturaleza tributaria o de otro carácter del canon de control de vertidos cuando el responsable carece de autorización administrativa.
La Sentencia ostenta relevancia al indicar que el hecho imponible de la tasa es la mera utilización del dominio público hidráulico, con independencia de la autorización del vertido objeto de análisis jurídico.
Desde nuestra óptica, esta jurisprudencia zanja la polémica doctrinal sobre la naturaleza de la tasa o canon sobre los vertidos al dominio hidráulico al determinar que el citado canon de control de vertidos, liquidado en virtud del artículo 113.6 TRLA, como consecuencia de vertidos respecto de los que su responsable carece de autorización administrativa tiene naturaleza tributaria.
Enlace web: Sentencia STS 705/2023, del Tribunal Supremo, de 9 de marzo de 2023.
