Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Ricardo Enríquez Sancho)
Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 581/2013
Temas Clave: Instalaciones de radiocomunicación; Antenas de telefonía móvil; Emisiones electromagnéticas; Emisiones radioeléctricas; Contaminación electromagnética
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil Vodafone España S.A. contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 25 de enero de 2007, habiendo comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de Burriana y la entidad mercantil France Telecom España. Esta Sentencia estimaba en parte 
el recurso interpuesto por dicha entidad mercantil contra el acuerdo del Ayuntamiento de Burriana de 3 de junio de 2004 por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Municipal Reguladora de las Infraestructuras Radioeléctricas de Telecomunicación; y anulaba dos preceptos de dicha ordenanza.
La parte recurrente discrepa de la Sentencia recurrida solamente en cuanto consideró ajustados a derecho los artículos 6.1.c) y 17.c) de la referida Ordenanza. Dichos preceptos prohíben la instalación de infraestructuras radioeléctricas de telecomunicación “en escuelas, centros de salud, hospitales o parques públicos, así como en los edificios colindantes a esos espacios o que se sitúen en el linde o frente de fachada de los mismos. Asimismo y considerando las referidas zonas como espacios sensibles, se fija una distancia mínima de 100 metros entre estas y cualquier implantación de estaciones radioeléctricas”. En su único motivo de casación, Vodafone España S.A. alega que la sentencia recurrida infringe el artículo 149.1.21 de la CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones, así como la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, general de telecomunicaciones que, desarrollada por el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre y la Orden CTE/23/2002, de 11 de enero, no establecen prohibiciones absolutas en relación con los espacios sensibles, sino que solo exigen minimizar en la mayor medida de lo posible las emisiones en dichas zonas pero no prohibir su instalación en ellas.
Por su parte, el Ayuntamiento de Burriana se opone al recurso afirmando su competencia con apoyo en la doctrina mantenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2003, que repite la iniciada por la Sentencia de 24 de enero de 2000.
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa la Sentencia de instancia en cuanto declara ajustados al ordenamiento jurídico los artículos 6.1.c) y 17.c) de la Ordenanza de Burriana y anula dichos preceptos, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas.
Destacamos los siguientes extractos:
“La Ordenanza municipal que da origen al presente proceso se apoya en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , en particular en sus apartados d), ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, f), protección del medio ambiente y h) protección de salubridad pública, y en su distintos preceptos se suceden regulaciones que responden a cualquiera de esas materias, aunque no es dudoso asignar los artículos 6.1.c) y 17. C, cuestionados en este motivo de casación a una medida de protección de la salubridad pública, como reconoce el propio Ayuntamiento recurrido al justificarlos en la preocupación existente entre los vecinos por la existencia de una instalación de ese tipo a menos de 100 metros de un colegio de la localidad.
Tal como declara la STC 8/2012, de 18 de enero, el Estado, por medio del Real Decreto 1066/2001,de 28 de septiembre “en el ejercicio de sus competencias en materia de sanidad y telecomunicaciones está configurando un procedimiento para la determinación de los niveles de emisión radioeléctrica tolerable, para su actualización conforme al progreso científico, así como para el control del cumplimiento por los operadores de estos niveles de emisión a través de un sistema de autorización, seguimiento, inspección y control en el que se entrelazan aspectos sanitarios y aspectos de telecomunicaciones”. “En efecto, la regulación de los niveles de emisión persigue una uniformidad que responde a un claro interés general no solo porque los niveles tolerables para la salud han de serlo para todos los ciudadanos por igual, sino también porque los mismos operan como presupuesto del ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones y, concretamente, del ejercicio de las facultades de autorización, seguimiento e inspección de las instalaciones radioeléctricas. Es más, correlativamente, esos niveles de emisión fijados por el estado funcionan, también, como un elemento determinante del régimen jurídico de los operadores de instalaciones de radiocomunicación, así como de la funcionalidad del mercado de las telecomunicaciones, asegurando su unidad. En definitiva, a través del Real Decreto 1066/2001, el Estado ha establecido una regulación que ofrece, para todo el ámbito nacional, una solución de equilibrio entre la preservación de la protección de la salud y el interés público al que responde la ordenación del sector de las telecomunicaciones”.
Las limitaciones impuestas por los artículos 6.1.c y 17.C de la Ordenanza de que trae causa el presente proceso interfieren el despliegue de la red en el término municipal y, además, invocan un título habilitante, el derivado del artículo 25.2 h LRBRL , en el que el Estado ya ha intervenido aplicando el principio de precaución con una reglamentación que, atendido el estado de la ciencia, tiene una pretensión de exclusividad, por lo que representa un ámbito en el que las Corporaciones locales tienen impedida cualquier posibilidad de regulación
El ejercicio por el Estado de sus competencias en relación con la adopción de las pertinentes medidas sanitarias frente a los riesgos derivados de la exposición de la población a emisiones radioeléctricas representa para los Ayuntamientos un límite al ejercicio de las que a ellos, en este campo, podrían corresponder en virtud de lo dispuesto en los artículos 25.2 h y 28 LRBRL .
Ni el principio de autonomía municipal que garantiza el artículo 140 de la Constitución ni el principio de subsidiariedad de la acción de los entes locales que reconoce el artículo 28 LRBRL entre otros campos en el de la sanidad, puede invocarse cuando el Estado en el ejercicio de sus competencias y velando por los intereses generales que a él le corresponden, ha establecido una regulación sobre la misma materia a la que sin duda alguna puede atribuirse una vocación de exclusividad, como sucede con el R.D. 1066/2001, de 28 de septiembre, en el que no solo se establecen mas límites de exposición al público en general a los campos electromagnéticos procedentes de emisiones radioléctricas sino que se contienen específicas previsiones sobre la afectación de la población en esos espacios calificados como “sensibles”, que agotan las medidas que en este campo puedan adoptarse basadas en el principio de precaución e impiden cualquier actuación municipal adoptada con base en el mismo título habilitante” (FJ 6º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia impide que una Ordenanza municipal pueda establecer una prohibición de instalación de infraestructuras radioeléctricas de telecomunicación a menos de 100 menos de determinadas zona calificadas como espacios sensibles, como escuelas, hospitales… La justificación la halla el Tribunal Supremo en las competencias exclusivas del Estado en materia de telecomunicaciones. En la medida en que el Estado ya ha establecido una regulación en relación con la adopción de medidas sanitarias frente a los riesgos derivados de la exposición de la población a emisiones radioeléctricas, ello supone un límite infranqueable para los ayuntamientos, por lo que la potestad de ordenanza municipal en este ámbito queda mermada. Sin embargo, este pronunciamiento no está exento de polémica. Prueba evidente de ello es que la propia Sentencia viene acompañada de un interesante voto particular formulado por el Magistrado José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, al que se adhiere el magistrado Segundo Menéndez Pérez. En él, se sostiene que “la restricción municipal al emplazamiento de instalaciones de estaciones base o antenas de telefonía móvil en determinadas zonas o áreas calificadas como espacios sensibles, en la medida en que no impide la prestación del servicio de comunicaciones por los operadores, no supone una invasión ilegítima de la competencia estatal en materia de ordenación, planificación, gestión y uso de las redes, instalaciones y equipos de telecomunicaciones”. Es más, conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional 8/2012, de 8 de enero, en este voto particular, el magistrado José Manuel Bandrés afirma que “Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta, sostengo que los Ayuntamientos pueden acordar medidas adicionales de protección, relativas a prevenir el riesgo de exposición prolongada a los campos electromagnéticos procedentes de instalaciones de antenas de telefonía móvil mediante el establecimiento de distancias de seguridad frente a zonas sensibles –colegios, hospitales, parques y jardines públicos–, en virtud de los títulos competenciales en materia de ordenación urbanística, protección del medio ambiente y protección de la salubridad pública, enunciados en el artículo 25.2 d), f ) y h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , en la medida que cabe entender que las prescripciones contenidas en los artículos 6 y 7 del Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento que establece condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas, no tienen la vocación de agotar la ordenación regulatoria de las políticas públicas relativas a las medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas, por cuanto se dictan al amparo del artículo 149.1.16ª de la Constitución , según advierte la disposición final segunda de la referida norma reglamentaria”. Por ello, considera que “la regulación del régimen de distancias establecido en el artículo 6.1 c) de la Ordenanza Municipal reguladora de las Infraestructuras Radioeléctricas de Telecomunicaciones, aprobada por el Ayuntamiento de Burriana el 3 de junio de 2004, no menoscaba ni perturba ni cercena la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones ex artículo 149.1.21ª CE , por cuanto no cabe una interpretación exorbitante de esta competencia, desvinculada de la naturaleza de la actividad regulada, que vacíe de contenido la competencia municipal en materia de salud ambiental, ya que sería contraria al principio de autonomía local y, por ende, al principio de subsidiariedad, consagrados en los artículos 137 y 140 de la Constitución”.
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