Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1395/2023- ECLI: ES: TS: 2023:1395
Palabras clave: Transitoriedad. Servidumbres. Suelo urbano no consolidado. Ley de Costas.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación núm. 2254/2022, interpuesto por mercantil contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 12 de enero de 2022, dictada en el procedimiento ordinario núm. 749/19, interpuesto contra el acuerdo de 14 de mayo de 2019 del Pleno del Ayuntamiento de Punta Umbría por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual núm. 17 del PGOU de Punta Umbría, en el ámbito denominado Variante 1ª Avenida Ciudad de Huelva. Sector SUNC “Antiguos Depósitos”. Son partes recurridas tanto la Administración General del Estado como el Ayuntamiento citado.
La Sentencia de instancia resolvió el recurso presentado por la Administración General del Estado, por medio del Ministerio para la Transición Ecológica, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento adoptado el 14 de mayo de 2019 y por el que se procedía a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual núm. 17 del PGOU de Punta Umbría, Variante 1º Avenida Ciudad de Huelva Sector SUNC “Antiguos Depósitos”, acordando su anulación. En este sentido, para la Sala de instancia, la edificación, en suelo clasificado como urbano no consolidado por la urbanización, de dos torres de 19 pisos en la zona de influencia, teniendo la clasificación de urbano antes de la Ley de Costas, una vez aprobada la modificación, no encuentra amparo por la disposición transitoria 3ª, apartado 3, de la Ley de Costas de 1988, resultando de aplicación del art. 30 de la norma, en cuya virtud es posible la consideración de que dichas edificaciones formarían una pantalla arquitectónica prohibida por dicho precepto (F.J.1).
El interés casacional del recurso presentado ahora ante el Tribunal Supremo consiste en determinar si la ordenación urbanística de terrenos delimitados como suelo urbano no consolidado por la urbanización con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas e incluidos en la zona de influencia de costas ha de respetar los criterios establecidos en el artículo 30 de la Ley de Costas, identificándose como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, el artículo 30.1) b) y la Disposición Transitoria Tercera apartado 1 de la Ley de Costas (F.J.2). En este sentido, el argumento fundamental de la parte recurrente descansa en la no aplicación del referido precepto, dado que la delimitación del suelo urbano aplicable era de 1985, “sin perjuicio de que en el ejercicio de la facultad de planeamiento exista un control de legalidad en el que se incluye la evitación de las pantallas arquitectónicas en el litoral como una cuestión que el propio derecho autonómico exige, con independencia de la clase de suelo”.
Por su parte, la Abogacía del Estado se opone al recurso, insistiendo en que la ordenación urbanística de terrenos, delimitados como suelo urbano, no consolidado por la urbanización, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, e incluidos en la zona de influencia de costas, han de respetar los criterios establecidos en el artículo 30 de la Ley de Costas, así como el resto de limitaciones y prohibiciones fijados en la misma.
Finalmente, el Tribunal Supremo desestima el recurso, tras el análisis minucioso de la jurisprudencia del TC en cuanto al alcance y aplicación de la zona de influencia que regula el art. 30, en orden a garantizar la integridad del demanio público, y las competencias del Estado frente a la acción urbanizadora, que le legitima para la impugnación de la modificación operada por el Ayuntamiento. En este sentido, el Tribunal insiste en la funcionalidad de la disposición transitoria en relación con la seguridad jurídica, no procediendo la aplicación de la misma a la situación pretendida, puesto que el proceso urbanizador no se había producido, prevaleciendo, en tal caso, el fin protector del art. 30 LC (F.J. 6 en relación con el F.J.5).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…), planteando una cuestión estrictamente jurídica que la Sala se siente obligada a resolver en el sentido alegado por la Abogacía del Estado por las siguientes consideraciones:
1º no es cierto que la Ley de Costas establezca la inaplicación absoluta e incondicionada a los suelos urbanos en la fecha de su entrada en vigor de las determinaciones sobre la zona de influencia.
Es necesario afirmar que la Disposición transitoria tercera en modo alguno incorpora declaración expresa en tal sentido, pues se limita a detallar la regulación de las servidumbres en sentido estricto en terrenos urbanos, presumiblemente al considerar que el tratamiento de determinadas situaciones de desarrollo urbanístico merecían un esfuerzo adicional de aclaración con el fin de evitar la litigiosidad, reduciendo al mínimo las dudas de los interesados (…).
6º lo que nos lleva a la conclusión de que el propietario que pretenda ampararse en el contenido de las Modificaciones Puntuales nº 5 y 17 queda en realidad al margen de la Disposición transitoria tercera, puesto que, si queremos honrar el sentido de “normas de derecho transitorio”, habrá que entender que la misma se proyecta sobre actuaciones de transformación urbanística en curso a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costa. Se reafirma esta interpretación salvo que se quiera llegar a resultados desnaturalizadores del significado recto de Derecho transitorio, el cual, por propia definición, es absurdo que tutele actuaciones e instrumentos urbanísticos aprobados décadas más tardes de promulgarse la legislación sobre costas.
(…) El Derecho transitorio tiene como función amparar situaciones en principio conformes al ordenamiento, que por razones sobrevenidas y por el propio efecto de la evolución normativa, devienen disconformes con aquel, pero no es un expediente para la sanación de actos originariamente ilegales o que legitime a posteriori la atribución de derechos no concedidos por la normativa superada. Todo lo expuesto conduce a la Sala a estimar el recurso, tras rechazar que el artículo 30 de la Ley de Costas no sea aplicable al caso enjuiciado (F.J.1)”.
“No existe, en definitiva, duda alguna, a la luz de la doctrina constitucional recién glosada, de que el Estado ejerce una competencia propia, ex art. 149.1.23 CE, y, de forma conexa, ex art. 149.1.1 CE, para establecer servidumbres y limitaciones en los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre (y, entre ellas, la servidumbre de protección) a los efectos de garantizar la protección y defensa de sus condiciones medioambientales, y ello sin perjuicio alguno de las competencias autonómicas para la ordenación del territorio y el urbanismo, que no se ven desconocidas por aquella regulación. Lo que sirve tanto para el régimen establecido con vocación de futuro en la legislación de costas como para el régimen transitorio. En estos términos, sólo al Estado compete, en efecto, el establecimiento de tales servidumbres y limitaciones y, por ende, la precisión de su alcance y contenido.
Así pues, la regulación prevista en la LC configura un modelo de protección del litoral que incide en la regulación del suelo contenida en los instrumentos de planificación territorial y urbanística, de competencia autonómica y local, que necesariamente deben integrar en su contenido tanto la regulación en ella prevista sobre el dominio público marítimo terrestre como las limitaciones y servidumbres que afectan a los terrenos colindantes. En definitiva, puede sostenerse que las previsiones de la LC sobre servidumbres y otras limitaciones a la propiedad de los terrenos colindantes, como las que derivan de la zona de influencia, son auténticos “estándares” que se imponen y deben ser respetados por el planeamiento urbanístico (F.J.5)”.
“Esta convicción del Tribunal sobre la ausencia de actuaciones regladas de transformación en curso a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 cual entronca con el, a juicio de la Sala, llamativo dato de que desde entonces se encuentre aún pendiente el modelo de edificación a elegir para ultimar el desarrollo urbanístico de los terrenos en cuestión, que recordemos ha sido objeto de pormenorización solo merced a las dos Modificaciones puntuales.
Por lo tanto, no existiendo ningún derecho consolidado o patrimonializado a la fecha de la entrada en vigor de la LC que deba ser objeto de regulación transitoria, la situación de autos (como acertadamente concluye también la sentencia recurrida) queda fuera del ámbito acotado por la disposición transitoria tercera y está plenamente sometida a la regulación que se contempla en la LC para las situaciones producidas después de su entrada en vigor (F.J.5)”.
Comentario de la Autora:
Estamos delante de una Sentencia a la que debe otorgarse gran importancia, habida cuenta de las constantes tensiones que siguen produciéndose ante la ordenación urbana de las zonas costeras. En mi opinión, la Sentencia tiene la virtud de poner de manifiesto la finalidad ambiental de la Ley de Costas, como uno de los elementos claves del régimen jurídico que se impuso tras la entrada de vigor, reforzando la orientación ambiental del demanio público.
En este sentido, este comentario coincide con una reciente noticia relativa a uno de los iconos del abuso urbanístico en las costas españolas, El Algarrobico, en el Parque Natural Cabo de Gata-Níjar: el Ayuntamiento de Níjar anula, por fin, el sector urbanístico ST-1 en el que se levanta el hotel de Azata del Sol en El Algarrobico, y declara el suelo no urbanizable de especial protección, por enclavarse en el parque natural de Cabo de Gata-Níjar, tal y como le obligaba en firme desde 2018 una sentencia del Tribunal Supremo.
Enlace web: Sentencia STS 1395/2023, del Tribunal Supremo, de 28 de marzo de 2023.
