Sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2223/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:2223
Palabras clave: Planes hidrológicos. Concesiones. Volumen de agua para riego. Distancias entre aprovechamientos. Principio de no contravenir los actos propios.
Resumen:
El Alto Tribunal se pronuncia sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto por una Comunidad de Regantes contra determinadas disposiciones normativas contenidas en el Anexo VII del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de diversas demarcaciones hidrográficas, entre ellas la del Guadalquivir, cuyo ámbito territorial es definido por el artículo 2.1 del RD 125/2007, de 2 de febrero. En concreto, contra el artículo 50 del citado Anexo, y contra su apéndice 7.7, Asignación y reserva de recursos a 2027, para el sistema 7 “Regulación General”, en relación con la dotación de la zona regable.
La parte actora alega en su favor la titularidad de una concesión otorgada por la Confederación a través de un convenio de colaboración formalizado el 7 de abril de 2011. Mantiene su disconformidad con la reducción del volumen de agua para riego, que en el Plan Hidrológico de 2016 era de 16,25 hm3/año contemplados para el horizonte 2021, mientras que en el Plan impugnado es de 12,50 Hm3. Justifica esta pretensión en el principio de la imposibilidad de contravenir los actos propios y argumenta que la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir mantuvo tanto en el primer como en el segundo ciclo hidrológicos un volumen anual de 16,2 hm3, hasta comprobar si se cumplían las previsiones de transformación de la zona regable de la Comunidad.
En segundo lugar, interesa la nulidad del artículo 50 del RD 35/2023, argumentando que contempla unas distancias de los aprovechamientos superiores a las establecidas en el artículo 87.2 del TRLA. Añade que la finalidad de las distancias es evitar la afección a terceros, pero no realizar una protección de las aguas con carácter genérico.
El Abogado del Estado se opone a las pretensiones de la recurrente aludiendo al carácter normativo de los planes hidrológicos y a la reserva de las facultades decisorias en favor del titular de la potestad reglamentaria. Entiende que no existe infracción de norma alguna de superior rango ni derecho a un mayor aprovechamiento, máxime cuando la dotación prevista se acomoda a la concesión vigente.
En cuanto a la impugnación del art. 50, considera que el Plan Hidrológico es el instrumento adecuado para indicar las distancias que deben separar los usos privativos por disposición legal, distancia que a su juicio está plenamente motivada, tal y como se desprende de la memoria del Plan Hidrológico.
Por su parte, el Alto Tribunal analiza la relación entre Planes Hidrológicos y alcance de la potestad reglamentaria considerando que el RD 35/2023 responde al ejercicio de dicha potestad por parte de la Administración Pública. Nos recuerda que, conforme a los arts. 42 del TRLA y 14 del Reglamento de la Planificación Hidrológica, son los planes hidrológicos de cuenca los que deben incorporar las demandas actuales y las previsibles, con una estimación de las presiones sobre el estado cuantitativo de las aguas. Añade que el planeamiento debe responde a una gestión sostenible del recurso, que puede dar lugar a la modificación de los derechos reconocidos en favor de los particulares.
En opinión del Tribunal, la recurrente no ha justificado infracción alguna de norma de rango superior ni tampoco que el volumen de agua disponible sea desproporcionado o irracional, máxime teniendo en cuenta que el planeamiento hidrológico se adecúa a la concesión de la que es titular la recurrente -12,50 hm3/año, para una superficie con derecho a riego de 6.000 hectáreas-, según consta en el expediente administrativo. Por tanto, el Tribunal considera que no cabe oponer el principio de no contravención de los actos propios por cuanto la recurrente no justifica acto alguno de la Administración que pueda vincular al contenido del planeamiento. Asimismo, es perfectamente posible revisar las concesiones para adecuarlas a los planes hidrológicos.
Respecto a la impugnación del art. 50 del RD 35/2023, el Tribunal rechaza los argumentos esgrimidos por la entidad recurrente, por cuanto corresponde al Plan Hidrológico establecer las distancias que deben separar los usos privativos por disposición legal, tal y como se deduce del artículo 54.2 del TRLA y del artículo 87.2 del RDPH que remite al Plan Hidrológico para la determinación de las distancias entre pozos o entre pozos y manantiales, estableciendo por defecto determinadas distancias mínimas que pueden ser aumentadas por el Planeamiento Hidrológico. Añade que la recurrente no ha logrado justificar infracción alguna ni arbitrariedad o falta de racionalidad en el establecimiento de las distancias mínimas entre aprovechamientos.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Nota: En parecidos términos, el Tribunal ha dictado otra sentencia de fecha 20 de mayo de 2024 -ROJ: STS 2588/2024-.
En este caso concreto, la Comunidad de Regantes recurrente se sitúa dentro del ámbito territorial de la demarcación hidrográfica del Guadiana y solicita el mantenimiento de los caudales que le habían sido asignados hasta la entrada en vigor del RD impugnado, al entender que no resulta justificada técnicamente la reducción del volumen establecido en la normativa impugnada. Trata de justificar su pretensión a través de una valoración alternativa de un informe pericial, si bien el Tribunal se decanta por los criterios valorativos de la Administración.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) De la normativa expuesta se desprende que para la determinación de las previsiones de volumen para atender a la demanda agrícola se tienen en cuenta múltiples factores, de tal manera que, si bien entre los objetivos del planeamiento está la satisfacción de las demandas de agua, en todo caso el planeamiento ha de responder a una gestión racional y sostenible del recurso, que puede dar lugar a la modificación de los derechos reconocidos a particulares, sin perjuicio de la indemnización que resulte procedente al amparo del artículo 65 del TRLA, lo cual en todo caso y según la jurisprudencia, es una cuestión ajena a la validez del planeamiento. Y se sustanciará en atención a la incidencia del Plan en la determinación de los aprovechamientos en los correspondientes programas de actuación. En efecto, es conforme a lo previsto en el artículo 65 del TRLA como la Comunidad recurrente habría de hacer valer, en su caso, la reducción del volumen disponible como consecuencia de la adaptación de la concesión a la planificación hidrológica (…)”.
“(…) Sin embargo, no alega ni justifica infracción alguna de norma de rango superior, ni tampoco logra acreditar que el contenido impugnado relativo al volumen de agua disponible sea desproporcionado o irracional. Antes al contrario, según reconoce en su demanda, la dotación concesional de la que disfruta está fijada precisamente en un volumen anual de 12.5 hm3 de agua, por lo que el planeamiento hidrológico es el que viene a adecuarse a la concesión de la que es titular. En efecto, según se constata en el expediente administrativo, en la respuesta a las alegaciones formuladas por la Comunidad de Regantes aquí recurrente, conforme a la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 27 de septiembre de 2011, el volumen máximo anual de la concesión de la Comunidad es de 12,50 hm3/año, para una superficie con derecho a riego de 6.000 ha. En definitiva, la Confederación ha utilizado como criterio para la asignación del volumen de agua los derechos inscritos, lo que se corresponde con los criterios contenidos en el artículo 14 del Reglamento de Planificación Hidrológica (…)”.
“(…) La recurrente no aporta, ni la Sala en absoluto aprecia, acto alguno de la Administración que pueda vincular el contenido del planeamiento. Antes al contrario, lo previsto en el artículo 65 del Texto Refundido de la Ley de Aguas es, precisamente, la revisión de las concesiones como consecuencia de su adecuación a los planes hidrológicos, y en el presente caso constatamos la adecuación de la concesión al volumen de agua asignado en el Plan (…)”.
“(…) Corresponde al Plan Hidrológico establecer las distancias que deben separar los usos privativos por disposición y legal, y así se desprende con claridad tanto del artículo 54.2 del TRLA, cuando establece que “en las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen anual total no sobrepase los 7.000 metros cúbicos”, como del propio artículo 87.2 del RDPH antes transcrito que remite al Plan Hidrológico correspondiente para la determinación de las distancias entre pozos o entre pozos y manantiales (…) El derecho al uso privativo de aguas previsto en el actual artículo 54.2 del TRLA no puede materializarse sin intervención de la Administración Hidrológica, pues aunque en este caso la Administración no ejercita competencias discrecionales, como es el caso de la concesión (ex articulo 59.4 TRLA), no por ello los usos privativos por disposición legal están exentos en su ejercicio de control administrativo. Y en relación a este control, ejercido en lo que aquí nos interesa a través de la potestad reglamentaria, la parte no logra justificar infracción alguna del ordenamiento jurídico ni arbitrariedad o falta de racionalidad en el establecimiento de las cuestionadas distancias mínimas entre aprovechamientos. Antes, al contrario, su contenido normativo se adecúa plenamente a la previsión del artículo 87.2 del RDPH (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve que la asignación de agua para riego de superficie agrícola efectuada a través de la normativa que aprueba la revisión del plan hidrológico del Guadalquivir, no resulta arbitraria y, en segundo lugar, que el plan hidrológico es el instrumento adecuado para determinar las distancias que deben existir entre los usos privativos del agua.
Si bien es cierto que la modificación del planeamiento puede dar lugar a la merma de los derechos privativos de aprovechamiento de agua en aras a la sostenibilidad del recurso, también es cierto que los afectados pueden solicitar la indemnización que les pudiera corresponder a través de un procedimiento distinto y ajeno a la validez del planeamiento.
Enlace web: Sentencia STS 2223/2024 del Tribunal Supremo, de 10 de mayo de 2024
