Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2016 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 542/2016-ECLI:ES:TS:2016:542 y STS 546/2016-ECLI:ES:TS:2016:546
Temas Clave: Algarrobico; Costas; Deslinde; Dominio público; Espacios naturales protegidos; Tanteo y retracto
Resumen:
Con fecha de 10 de febrero de 2016 la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado dos importantes sentencias (idénticas en lo relativo al resultado) concernientes a la controversia jurídica acaecida en el mediático asunto del Hotel Algarrobico construido en la costa de Almería. En concreto, ambas sentencias resuelven sendos recursos de casación interpuestos por las mercantiles propietarias (del mismo grupo empresarial) del Hotel contra dos sentencias del TSJ de Andalucía (de 10 de diciembre de 2013). Las dos sentencias de instancia desestimaban los recursos interpuestos contra el retracto legal que la Junta de Andalucía había ejercitado en el año 2006 a fin de adquirir los terrenos sobre los que se asienta el establecimiento hotelero.
Centrándonos en el presente comentario en el primero de los pronunciamientos del Tribunal Supremo (número 542/2016), esta sentencia tras efectuar un análisis breve del contexto jurídico en el que se desarrolla la actuación, analiza la posible nulidad del ejercicio legal del retracto, fundamentalmente en lo concerniente al hecho de que el mismo fuese ejercitado en el año 2006, esto es, 7 años después de la compra ante Notario de los terrenos, y, en consecuencia, siendo extemporáneo al haberse superado ampliamente el plazo de un año desde la notificación de la adquisición contemplado en el artículo 10.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres de Espacios Naturales.
A tal fin, la mercantil recurrente aduce que la Junta de Andalucía conocía con antelación al año 2006 y por diversos cauces la adquisición efectuada en 1999. Fundamentalmente, por haber participado la Consejería de Hacienda de esta administración autonómica en la compraventa al haber liquidado el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, o por ser notoria y pública la edificación, y haber intervenido la administración autonómica en la previa aprobación y supervisión de los instrumentos de planeamiento que la amparaban.
El Tribunal Supremo desestima la argumentación de la recurrente aduciendo que, de conformidad con lo indicado en el artículo 10.3 de la Ley 4/1989 -que se reproduce en la legislación vigente, en el artículo 40 de la Ley 42/2007-, la notificación de la transmisión debe ser fehaciente, efectuada a la administración actuante, en la cual se indiquen las condiciones esenciales de la transmisión y, además, se adjunte copia de la escritura pública otorgada para la transmisión. Condiciones estas que, a entender de la Sala, no pueden declararse como cumplidas.
Al margen, la Sala analiza la posible indemnización de daños y perjuicios a la propietaria y promotora de la polémica actuación, zanjando la cuestión al remitirse al instituto de la responsabilidad patrimonial de la administración, siendo que, además se está ventilando esta cuestión en la Audiencia Nacional y en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
Destacamos los siguientes extractos (respecto de la sentencia núm. 542/2016):
“Ya hemos expresado que en el primer motivo la entidad recurrente considera que se ha producido, por parte de la sentencia impugnada, la infracción del artículo 10.3 de la Ley 4/1989, de 23 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN) al haberse aceptado la corrección jurídica del ejercicio del retracto, a través de la Resolución impugnada en la instancia, teniendo, sin embargo, el citado retracto carácter de extemporáneo, por cuanto la Junta de Andalucía tuvo conocimiento de la compraventa de la finca por diversos cauces.
No podemos aceptar el motivo.
El precepto considerado infringido (10.3 de la LCEN) tras reconocer en su párrafo primero que la declaración de un espacio como protegido lleva aparejada “la facultad de la Administración competente para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, en las transmisiones onerosas intervivos de terrenos situados en el interior del mismo”, dispone lo siguiente en su segundo párrafo:
“A los efectos del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, por el transmitente se notificarán fehacientemente a la Administración actuante las condiciones esenciales de la transmisión pretendida y, en su caso, copia fehaciente de la escritura pública en que haya sido instrumentada la citada transmisión. El derecho de tanteo podrá ejercerse en el plazo de tres meses y el de retracto en el de un año, ambos a contar desde la correspondiente notificación, que deberá efectuarse en todo caso y será requisito necesario para inscribir la transmisión en el Registro de la Propiedad”.
Entiende la recurrente que el ejercicio del derecho de retracto es extemporáneo al haber transcurrido más de siete años entre la fecha de la compraventa de las fincas (30 de junio de 1999) y la Resolución (26 de septiembre de 2006) de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en la que se acordaría ejercitar, respecto de las fincas mencionadas, el derecho de retracto. Y, añade en su exposición la dificultad de sostener el desconocimiento de la misma por parte de la Junta de Andalucía, que deduce de diversas circunstancias: De su directa participación en la compraventa (a través de una sociedad participada por la misma); de su participación de manera directa en la aprobación de los distintos instrumentos de planeamiento y desarrollo urbanístico de la zona; y de la liquidación y el ingreso del importe de la misma en relación con el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, junto con la posterior revisión de los valores escriturados teniendo a la vista copia de la escritura. Por ello, critica la sentencia de instancia que, según expresa, en síntesis, fundamenta su desestimación en la circunstancia de que el plazo de un año para el ejercicio del retracto “empieza a contar desde que el transmitente notifica la transmisión fehacientemente a la Administración actuante”. Entiende la recurrente que no sería imputable al adquirente la obligación de la notificación fehaciente —que lo es del transmitente—, sin que deba interpretarse, como lo hace la sentencia de instancia, el concepto de “Administración actuante”, de conformidad con el principio de Administración única previsto en los artículo 103 de la CE y 3.4 de la LRJPA. De esta forma se introduce un requisito no previsto en la Ley, en perjuicio de la recurrente; requisito que sí se ha previsto para otros retractos (el regulado en el Reglamento del Patrimonio Forestal del Estado), y cuya exigencia implicaría una actuación contraria a la buena fe, fracturando el principio de confianza legítima en las relaciones jurídicas, así como el de seguridad del tráfico jurídico.
Debemos, sin embargo, ratificar los argumentos esgrimidos en la sentencia de instancia.
Del precepto que se dice infringido debemos deducir, en relación con el plazo para el ejercicio del derecho de retracto, lo siguiente:
a) Que el plazo para su ejercicio, es de un año.
b) Que el cómputo de dicho plazo se iniciará “desde la correspondiente notificación, que deberá efectuarse en todo caso”.
c) Que la citada obligación de notificar corresponde al transmitente de los terrenos.
d) Que la misma notificación debe efectuarse “fehacientemente”.
e) Que el destinatario —receptor— de la misma ha de ser “la Administración actuante”.
f) Que el contenido de la notificación han de ser “las condiciones esenciales de la transmisión pretendida y, en su caso, copia fehaciente de la escritura pública en que haya sido instrumentada la citada transmisión”. Y,
g) Que, además, la notificación “será requisito necesario para inscribir la transmisión —fruto del retracto— en el Registro de la Propiedad”.
Pues bien, en el supuesto de autos aconteció la siguiente:
- El transmitente no llevó a cabo la notificación fehaciente de “las condiciones esenciales de la transmisión pretendida”, ni de la Escritura de compraventa, a ningún órgano de la Administración autonómica con la finalidad pretendida de poder iniciar el cómputo del plazo de un año para el ejercicio del derecho de retracto, sin que tampoco conste exigencia o requerimiento alguno, sobre la misma, a tal efecto, por parte de la entidad adquirente (aquí recurrente). Esto es, no hubo notificación de la transmisión de las fincas y de que las mismas contaban con unas particulares características medioambientales, que constituyen el elemento habilitante del derecho de este tipo de retracto.
- Que la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía (“la Administración actuante” y responsable en el ejercicio del derecho de retracto), no fue receptora, en momento alguno, de la exigida “copia fehaciente de la escritura pública en que haya —había— sido instrumentada la citada transmisión”. Y,
- La misma, en ausencia de la notificación, sólo tuvo conocimiento fehaciente de la transmisión al tener, a su vez, conocimiento del recurso administrativo formulado por la entidad recurrente frente a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 8 de noviembre de 2005, aprobatoria del deslinde marítimo-terrestre de la zona de costa colindante con las fincas transmitidas.
Incumplida, pues, la obligación principal de la “notificación fehaciente” a la “Administración actuante”, nos resta por examinar si de alguna de las actuaciones expuestas —de forma concienzuda— por la entidad recurrente, pudiéramos deducir el exigido conocimiento, por parte de la citada Administración, de “las condiciones esenciales de la transmisión pretendida”.
Sin embargo, no podemos considerar que ello se haya producido en el supuesto de autos:
a) De la inscripción registral de la Escritura no se deducían que se estuviera en presencia de un “espacio natural como protegido” que, de conformidad con el precepto citado como infringido, es la condición o circunstancia habilitante para el ejercicio del derecho de retracto, pues no debe olvidarse que las partes incluyeron en la Escritura una Cláusula Quinta en la que se expresaba que “Las partes vendedoras hacen constar que las fincas objeto de esta escritura no están enclavadas dentro del Parque Natural del Cabo de Gata-Níjar, no existiendo limitación urbanística alguna que impida el desarrollo de las Normas Subsidiarias del Planeamiento de Carboneras y del Plan Parcial que lo ordena”.
b) Por otra parte, no se puede considerar como “Administración actuante” a la Consejería de Hacienda de la Administración andaluza, que liquida y cobra el importe correspondiente del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, tras llevar a cabo una comprobación de los valores declarados en el Escritura, teniendo a la misma a la vista.
c) Tampoco pueden aceptarse —para considerar producida la notificación de forma viable a los efectos del retracto— las actuaciones realizadas por otras Administraciones públicas, por cuanto no son la “Administración actuante”, o la aplicación de otras legislaciones que, de forma específica, regulan la notificación de manera diferente.
d) Igualmente acontece con la alegada participación de una de las transmitentes, dada las concretas características de la misma, dotada de personalidad jurídica propia.
e) Y, por último, tampoco procede apelar al carácter notorio y público de la edificación e intervención autonómica en la aprobación y supervisión de los instrumentos de planeamiento, por cuanto tal intervención no resulta compatible con el conocimiento de “las condiciones esenciales de la transmisión pretendida””.
“De forma deliberada hemos excluido cualquier referencia a la actuación de buena fe, o no, de la recurrente, y a su pretensión en la instancia de indemnización de daños y perjuicios, pues es cierto que han existido, a lo largo de este complejo conflicto, no solo actuaciones descoordinadas entre todas las Administraciones implicadas, sino, también, algunas de ellas, carentes del rigor exigible.
Más no nos corresponde pronunciarnos sobre ello, pues, tales exigencias de responsabilidad patrimonial penden ante la Salas de lo Contencioso de la Audiencia Nacional y del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, en relación con las tres Administraciones implicadas: Administración General del Estado (con competencia en materia de costas y dominio público marítimo terrestre), Junta de Andalucía (con competencia en materia de urbanismo y medio ambiente) y Ayuntamiento de Carboneras (con competencia en materia de urbanismo)”.
Comentario del Autor:
Las sentencias objeto de análisis constituyen un paso más a fin de desenmarañar la controversia surgida con ocasión de la construcción del Hotel Algarrobico en Carboneras (Almería). De este modo, se confirma la legalidad del retracto legal y, en consecuencia, la válida adquisición de los suelos sobre los que se asienta la polémica construcción, abriendo la posibilidad de que pueda ejecutarse su demolición. Todo ello sin perjuicio de la necesidad de hacerse con la posesión de los suelos (entrada en los terrenos dada la oposición de la promotora) e inscripción en el Registro de la Propiedad. Cuestión esta que también se halla sub iúdice.
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